虽然中国农业在过去十几年出现了最快的发展,但当前的中国农业,正面临着前所未有的挑战和压力。

9月23日,在“第三届复旦首席经济学家论坛”上,全国政协常委、全国政协经济委员会副主任陈锡文表示,要解决这些挑战和压力,当前至少应该围绕四个基本方面来推进的农业供给侧结构性改革,包括农产品价格机制改革、创新农业经营体系等。

中国农业存在一些奇特现象

从数据看,过去的十几年是中国农业发展最快的时期之一。

我国的粮食产量从2003年的8614亿斤,增加到2015年的12429亿斤,年均增长300亿斤以上,这在相当大程度上支撑了中国经济的快速增长。在这种快速增长中,农民也获得了很大收益。2003年全国农民纯收入2220元,2016年农村居民人均可支配收入已经达到12363元。

但另一方面,当前的中国农业正面临着前所未有的挑战和压力。

今年全国两会期间,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在湖南代表团参加审议。习近平强调,新形势下,农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾,主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。

陈锡文表示,在这种结构性矛盾的背景下,能看到一些比较奇特的现象。

一个奇特的现象是,有些农产品比如大豆的国内市场需求发展得非常快,但国产大豆的产量这几年却在持续下降,进口大豆数量不断增长。2016年中国进口大豆8400多万吨,占全球大豆出口量的2/3,而中国自己生产大豆只有1200万吨。也就是说,现在中国市场需求的大豆,85%以上依赖于国际市场。

另一个奇怪的现象,则是一些农产品的增长幅度非常大,比如玉米,但也没有挡住国内对玉米及其替代品的大规模进口。

2015年中国玉米的总产量接近4500亿斤,是中国三大谷物中(稻谷、小麦、玉米)产量最高的一个品种。但更多的玉米进了仓库,2015年我国进口的玉米和玉米替代品,接近800亿斤。

陈锡文表示,根本原因是农产品的综合效益不高、国际竞争力不强,这是中国农业进一步发展必须解决的问题。“这个困境拖得越长,我们农产品的市场,就可能会被更多的国际农产品占据,而农民的生存空间也会越来越小。”

中国可以多进口一些农产品吗?

有一些意见认为大宗农产品国际市场价格低,国内市场反而需要财政补贴,农民获利又不多,何必生产这么多粮食,多进口一些不好吗?陈锡文表示,这个说法要面对一些实际问题。

首先,这十几年来,国际上能够出口的谷物大约在7000亿斤,而我国的粮食需求大概接近1.3万亿斤。所以国际市场的粮食即使全部被买进来,也满足不了中国的需求。而且只要中国的粮食进口一加大,国际粮食贸易的格局就会被打破,国际粮价就会大幅度上涨。“中国进口会给别的国家带来威胁,这盆水就会泼在我们身上,这是很现实的问题。”

第二个现实的问题,陈锡文说,中国是WTO成员,WTO成员有义务把自己的市场向国际开放,也都有权利合理保护自己的产业和劳动者。进入WTO的时候,中国通过艰难的谈判获得我国农产品的对外开放的限度和保护的权利,比如粮食的关税配额制度。

我国现在执行的每年关税配额进口的小麦936.2万吨,玉米720万吨,大米532万吨,合在一起大概占到中国粮食产量的3.5%~4%。

进口关税配额内的大宗农产品,关税率只有1%。但进口数量如果超过了关税配额的数量,按照WTO的规则,要提高关税到65%。陈锡文说,正因为有关税配额制度的保护,包括粮食在内的大宗农产品受到的国际市场冲击,才没有那么严重。

但是,如果想多进口一些粮食,就需要对超过配额的部分提高关税,这样一来,粮食可能就不愿意进来。或者就需要中国主动向WTO申请,提高中国的关税配额承诺,或者主动放弃关税配额。陈锡文说,这不是一个简单的技术问题,是一个很重大的政治问题。

中国农产品价格为什么更高?

目前中国的农产品价格,比如粮、棉、油、糖、肉、奶,绝大多数都比国际市场高。陈锡文说,很多时候不是中国产不出来,而是产出来的价格比国际市场高得多,就给了国际农产品进入中国的机会,压缩了中国农产品的利润空间。

这个价差大到什么程度?陈锡文举例说,去年奶农卖给食品厂的奶类价格,全球平均价格是1.85元/升,中国价格是4.05元/升。

从2015年到现在,谷物的价格水平大概要比国际市场平均高出30%~50%,大豆要高出40%~50%,棉花要高出30%~40%。糖大概高出60%,牛羊肉大概高出70%~80%。

“这些情况表明,我们的农业确实承受着非常巨大的压力,要改变这种状况,应当说是我们非常紧迫的任务。”陈锡文说。

为什么中国的农产品价格高出这么多?

陈锡文说,2008年以后,中国由于没有管控好要素价格,导致土地租金、租金利息和劳动成本等农产品的生产成本不断提高,因此农产品价格也快速上涨。

与此同时,由于国际市场需求不足,国际市场大宗农产品价格又出现下跌。2015年底以美元计价的国际市场大宗农产品价格,与2011年相比,可以发现,主要的粮食品种和大豆品种,价格大概都跌了35%~45%。

为了保护农民的利益,中国政府提高了这些最重要农产品的最低收购价格。最低收购价不断上升,遇到国际农产品市场价格下跌,这就使得中国和国际市场上农产品的价差扩大。

所以,如果不解决现在面临的矛盾,单纯依靠增加进口,陈锡文说,就会威胁中国农业产业的安全,威胁中国几亿农民生计的安全。因为工业化、城镇化还来不及大规模吸收农民。

“从这个角度讲,产业安全和农民安全比我们经常讲的粮食安全显得更为迫切。”陈锡文说。

四方面供给侧结构性改革

从2013年开始,中央已经采取一系列举措在推进农业的供给侧结构性改革,改革了新疆棉花、东北大豆的临时收储制度、长江中下游地区的油菜籽价格制度。从2015年开始,又对东北地区的玉米进行了定价机制改革。

随着农产品价格回归市场,国内外价格逐渐并轨。统计数据显示,2016年玉米及其替代品进口同比减少45.8%,棉花进口同比减少29.5%,食糖进口同比减36.8%,油菜籽进口同比减少20.2%。

陈锡文表示,当前要推进的农业供给侧结构性改革,至少应该围绕四个基本方面进行。

第一个基本方面,是让市场机制在配置农业资源中,能够确实发挥作用。对重要农产品实行市场定价,实行价补分离的政策。

2003年后,针对当时粮食连年减产,甚至到了已经供不应求的情况下,从2004年的中央一号文件开始,我国对主要农产品施行政府定价,这个价格一度越推越高,离市场也越来越远。

陈锡文说,政府定价包含了对农民的补贴,如果让市场在定价中真正发挥作用,必须把对农民补贴从价格中剥离出来。

以玉米为例,价补分离改革推行到现在将近两个生产周期。陈锡文说,在东北取得了很好的效果。玉米价格从最高2014年1.12元/斤,现在到了0.7~0.8元/斤。而玉米价格形成机制改革也使得下游的玉米加工企业、饲料企业开始有利可图,整个产业链就被激活。

陈锡文说,目前这项改革正在认真总结经验,也考虑稻谷的改革。不过由于玉米90%以上都是工业原料和饲料,而稻谷和小麦是口粮,所以稻谷和小麦的改革非常慎重,从前年开始到今年,早籼稻的政府最低收购价降到1.3元/斤,粳稻从1.55元/斤降低1.5元/斤。“这个过程非常谨慎、渐进。”

陈锡文表示,推进粮食等重要农产品价格机制改革,推进农民补贴制度改革,推进粮食收储制的改革,把从价格中剥离的补贴,一分不少地通过其他途径补给农民,采取WTO允许的规则,对农民收入进行支持,支持农民实行耕地保护。“这是一个必须做的工作。”

第二方面,陈锡文表示,要加快农业科技进步。

以大豆为例,农民之所以不愿意种大豆,是因为效益低。目前全球大豆的平均亩产在370~380斤,中国只有250斤。陈锡文说,即使政府定的目标收购价是2.4元/斤,农民的毛收入也只有600元左右。

但按照2.4元/斤的价格,一吨大豆成本就超过4800块钱,而从南北美洲进口的大豆运输到中国口岸,完税落地的成本价,最低的大概只有3000元/吨。

所以,价格问题必须依靠科技进步解决。“如果不把这个短板补上,花再多钱,也很难让农民愿意种。”

第三方面,陈锡文表示,要创新农业经营体系。

要实现土地的规模经营,以前的思路是鼓励土地经营权流转,把土地集中起来再去实行耕地的规模经营。目前农民承包土地中的35%已经流转,在全国2.3亿户土地承包户中,有7000万户已经把自己的土地或多或少地流转给其他人使用。

但反过来说,也就是还有70%的农户是耕种自家的承包地。从耕地面积来说,65%的耕地还是农民耕种自家的承包地。

按规定,规模土地经营是指经营土地50亩以上,目前全国有350万户,规模经营土地3.5亿亩,其中每一个经营户平均耕种50亩左右,对于人均土地,就是七八亩。

陈锡文表示,推进土地经营权流转还要做,但是真正要实现有效益的规模经营,仅靠土地流转是不行的。目前一些农民会采用土地托管的办法,请人代耕,或者花钱购买社会化的农业技术服务,这样,在土地经营权没有流转的情况下,同样实现了在小块土地连片上使用最先进、最现代的农业技术。

“所以可以看到,农民通过创新经营方式,而不是简单靠土地流转,仍然可以实现土地的规模经营,享受农业现代化成果。”陈锡文说,要认真总结这些经验,使中国的农业经营体系更加健全。

第四方面,陈锡文说,必须采取措施保护支持农业发展。

陈锡文说,中国农业效率不高、竞争力不强,很重要的原因是农业经营的土地规模过小,制约了农业效率的提高。但如果只考虑农业的效率和农产品的竞争力,不考虑农民的出路在哪里,是解决不了中国农村问题的。

“你如果强行让农民离开土地,他找不到更好的就业,不能获得更好的收入,那是要出大问题的。”

陈锡文说,我国现在正在积极的努力创造农民的第三就业空间。在耕地和城市打工之外,加快发展农村的新产业,新业态,比如农村的网购电商、乡村旅游、休闲农业,推进农村一二三产业的融合发展。

“下一步农业的发展,面临着很多尖锐的挑战和巨大的压力,但是,认真看待我们的农业,因为中国的农业这个问题,不是说你想放弃就能放弃,关系到五六亿,七八亿人的生计,关系到这个国家的政治安全。”陈锡文说,从这个角度讲,无论遇到多大困难,都不能放弃,不能妄自菲薄。