2015年1月27日,即将离任的陈吉宁在清华大学作了最后一场演讲,题目为《选择与坚持》。翌日,环境保护部召开机关全体干部大会,中央组织部副部长王尔乘宣布中央决定,陈吉宁被任命为环保部党组书记。一个月后的2月27日,十二届全国人大常委会第十三次会议经表决通过,决定任命陈吉宁为环境保护部部长。
从学术殿堂一步踏上国家部委的高位,51岁的陈吉宁成为共和国最年轻的部长,这样的先例并不多。
环境形势日趋严峻,民众高度关注,履新这一年来,陈吉宁过得一点儿都不轻松。要解决的问题太多,让他对环保工作和自身的要求,也前所未有地严苛起来。
在2016年1月11日召开的2016年全国环境保护工作会议上,陈吉宁对来自全国各地的环保厅局长们说,“当前围绕改善环境质量这个核心,一些党员干部思想观念迟迟转变不过来,工作思路、工作方法仍停留在过去,没想法、没办法、没起色。思想观念、方式方法必须尽快转变、调整到位。”
“转不过来,就换人!”长着一张和善的圆脸,一贯表情温和的他大声说。
环保部长陈吉宁
做回“老本行”
陈吉宁出任环保部部长一职,既在情理之中,又在意料之外。
“早在十几年前,陈吉宁就已经展现出在环保领域的才华和智慧。”一位环保界人士对第一财经记者说,也正因为如此,原国家环境保护局局长曲格平曾向中央力荐陈吉宁主政环保部。
曲格平是中国环境保护事业的主要开拓者和奠基人之一,也是中国环境保护管理机构的创建者和最初领导人之一。在环保界,曲格平被称为“中华环保第一人”、“中国的环境保护之父”。
环境专业是陈吉宁最早为自己打下的学科基础。1981年9月,陈吉宁进入清华大学土木与环境工程系学习,1986年7月毕业并获得学士学位。之后是出国留学,攻读博士、博士后,1998年回清华大学任教,1999年开始担任清华大学环境科学与工程系主任。
在教学之余,陈吉宁也参与了国家重大环境科研项目的研究。他是国家环境咨询委员会委员、环境保护部科学技术委员会副主任、中国环境科学学会副理事长。
2001年和2004年,他先后主持过国家环保总局辽河流域“十五”环境规划和“全国面源污染控制政策框架与行动方案”项目;2000年至2005年,他主持和参与了国家科技部“滇池流域面源污染控制技术研究”和“污水回用技术、政策和规划研究”等重大研究工作。
环保部一位官员对记者说,前些年滇池水污染控制、松花江水污染事件、圆明园环保风暴、汶川地震救灾等重大事故灾难中,都有陈吉宁的身影。
2005年11月3日,中石油吉化双苯厂爆炸导致松花江发生重大环境污染事件,形成的硝基苯污染带流经吉林、黑龙江两省,严重影响沿岸百姓的生产生活。
2006年1月24日,在国新办召开的介绍松花江水污染生态环境影响评估阶段性成果新闻发布会上,时任清华大学环境科学与工程系主任、教授的陈吉宁与国家环保总局的官员一同与媒体见面。
在这次事件中,国家环保总局会同有关部门启动了“松花江水污染事件生态环境影响评估与对策”项目,组织了国内近40家科研单位,陈吉宁作为专家参加了这个项目。环保部门最终采纳了专家们的建议,全面排查沿河企业污染问题,重新确定“全面推进、重点突破”的治污战略。
陈吉宁履新的消息传出后,有环保人士对记者表示,“陈吉宁会是一位勇挑重担、改革创新的部长,真正的环保新常态、新模式值得期待。”
那几天,网上流传着陈吉宁在清华校园内,一条腿跨在自行车上,一条腿站在地上,跟同样跨在自行车上的老师聊天的照片。“陈吉宁没架子,在清华时,经常骑自行车上下班。”SOHO中国CEO张欣当时在微博上说,“陈校长做事麻利、能干。环保真是中国目前最大的难题,要让最有能力的人负责。恭喜,陈校长。”
“陈吉宁任务艰巨,不过现在也是扭转形势的好时期。”在得悉这一消息后,有环保业内人士对记者表示,环保部由专家而非政客主政,可以干实事而非喊口号。“这几年,喊着环保新道路,却年年污染排放超指标,环境危机不期而至。平心而论,过去这八年,对于环保来说是失去的八年。”
上任伊始,陈吉宁首先面对的是大气污染、水污染和土壤污染“三大危机”最为严峻的时刻。
“雾霾确实是我们现在面临的一个突出环境问题。”刚刚上任的陈吉宁对记者说,他做清华大学校长的时候,每天早晨起来的第一件事情是想学生的事情;到了环保部每天起来第一件事情是看天。如果天蓝,不敢懈怠;如果是雾霾天,就会感到不安,要加倍地努力。
摆在他面前的是这样一个严酷的现实:
2014年,全国300多个地级以上城市中80%未达到国家空气质量二级标准。长三角、珠三角,特别是京津冀地区大面积雾霾频繁发生。大范围、长时间的雾霾天气严重影响到人民群众正常的生活,成为人民群众的“心肺之患”。
平心而论,这些年环保部门围绕大气污染治理也做了大量工作,查污染源、关闭重污染企业、机动车限行、淘汰黄标车等等,但“雾霾”愈演愈烈,连续多年成为百姓和“两会”代表、委员们议论的话题。
水污染和土壤污染问题也同样严重。2014年环保部调度处理并上报的98起重大及敏感突发环境事件中,就有60起涉及水污染;2014年全国污染状况调查公报显示,全国土壤总超标率高达16.1%。
上任环保部部长的第三天,陈吉宁在环保部二楼多功能厅与媒体见面时表示,“中央对环保工作新的要求和当前严峻的环境形势,迫切需要我们集中各方面的智慧,拿出一个好的设计图和施工图。”
作为新任环保部长,陈吉宁的“三把火”该怎么点?
他表示,上任后,会带领环保部的同事重点加强对地方政府的监督,督促地方政府切实负起责任;坚持源头严防、过程严管、后果严惩,加大对违法企业的查处力度;重点要攻克大气、水体、土壤污染防治。
之后的几个月,这些承诺逐一兑现:环保部首开对地方政府的“督政”;排污许可制度改革开始顶层设计;水污染防治行动计划(简称“水十条”)出台,“土十条”抓紧编制。
任清华大学校长时的陈吉宁
划底线,去粗放式治理
作为一个环保官员和专家,陈吉宁多次对记者表示,“对比发达国家的发展历程,中国在相同发展阶段的环境问题更加复杂多样,呈现明显的结构型、复合型、压缩型特点。”他认为,中国正面临着一个人类历史上前所未有的发展和环境之间的矛盾。
但他同时表示,“解决中国环境问题,不能操之过急,也不能期望过快”,环境问题“是在一个发展阶段出现的问题,我们处在城镇化和工业化的特殊发展阶段,只要发展,这个问题就会出现。”
在正式担任环保部部长的第10天,陈吉宁在全国“两会”记者招待会上说,“我们现在的经济模式总体上是粗放式的,其实环境治理又何尝不是粗放式的呢?”
他举例说,现在治理工程主要体现在末端治理,如果看过去几十年技术发展的情况,节约的技术如节能、节电、节水、截污的技术,清洁生产的技术,提高生产效率的技术等,进步要远远大于末端治理的进步。但这些“红利”没有释放出来,因为创新能力不强,环保政策没有与经济政策和发展政策作深度的融合。
联系到“十三五”时期,陈吉宁认为,环境保护仍然处于负重前行困难期和大有作为关键期。当前,中国经济增长动力处于新老交替阶段,经济转型压力明显加大,发展与保护之间的矛盾持续存在,环境质量改善将是一项长期任务。
记者注意到,与以往环保部空泛地强调“环保新道路”不同,陈吉宁上任后,着重强调的一点就是要“以改善环境质量为核心”。
“质量改善是坚持以人为本、增进人民福祉的重要体现,是生态环境保护的根本目标,也是评判一切工作的最终标尺。”他说。
多年来,环保部门实行的是总量减排,按照可统计、可监测、可考核的“三可”原则,基于国家设定的化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物四种污染物减排比例,主要由重点行业的污染源实行工程减排和淘汰落后产能等来完成。
但这种总量控制的办法,涵盖的污染物种类、污染源范围以及削减的力度均不足以支撑环境质量的全面改善。对质量改善具有明显影响的量大面广流动源和面源涉及得较少,流动源和面源排放量的增加抵消了重点行业的排放量下降成果。
“这也是为什么大家感觉总量年年下降,而环境质量改善却不明显的原因。”陈吉宁说。
他解释说,总量控制只是改善环境质量的主要手段之一。以霾为例,其实质是能源以煤为主的结构、产业以重化工为主的结构以及城市粗放型扩张和环境管理等问题的综合体现,解决霾要综合应用各种手段。
陈吉宁说,“以改善环境质量为核心,可以倒逼能源结构和产业结构调整以及城市精细化环境管理,发达国家解决环境问题的路径和手段以及我国兰州、太原等城市的实践均如此。”
他表示,目前主要污染物排放量仍处于千万吨级高位,总量减排仍是改善环境质量的主要手段之一,随着污染源全面达标排放和环境质量的逐步改善,总量减排就不是主要手段之一,将逐步弱化。
“质量改善是刚性要求的红线,绝对不能触碰;总量减排是硬性要求的底线,是最基本的要求。总量减排考核必须服从质量改善考核:质量改善和总量减排任务均未完成,将严格依法问责;质量改善了而总量未完成,将尊重地方的协同减排,从国家总量指标进行调剂,严格执行考核办法。”陈吉宁说。
环保部2015年年终的监测数据显示,当年全国化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放总量预计分别同比下降3%、3%、5%、9%以上。首批实施新环境空气质量标准的74个城市PM2.5平均浓度同比下降14.1%。
促改革,督政地方政府
2015年,被称为“史上最严”的新《环境保护法》开始实施。这一法律明确在我国实行最严格的环境保护制度。这是继最严格的耕地保护制度、最严格的水资源保护制度之后,中央提出的第三个最严格的制度。
这也成为陈吉宁上任后“得心应手”的利器。
“一个好的法律不能成为‘纸老虎’,我们要让它成为一个有钢牙利齿的‘利器’,关键在于执行和落实。”年初,陈吉宁就对记者表示,环保部把2015年定为环境保护法的“实施年”,开展全面的环保大检查,对于违法的特别是未批先建的企业进行全面的排查。
“要让企业懂得守法不是高要求,是底线。要把过去环保执法‘过松、过软’的状况彻底改变过来,把守法变成新常态,敢于碰硬,形成高压态势。要对30%以上的市级政府开展督查,强化地方的责任,解决地方政府在环保方面的‘不作为’行为。”陈吉宁说。
以往,环保工作最大的阻力来自地方政府。而2015年环保部监督执法的一个重大变化就是“督政”。用陈吉宁的话说,是“督查把脉会诊,约谈传导压力”。
运城、嘉兴、咸阳、揭阳、昭通、延边……截至2015年10月底,环保部6个区域环境保护督查中心对30个城市开展了综合督查。在地方层面,除安徽、海南、甘肃、宁夏等4个省(区)正在或准备开展综合督查外,其他27个省(区、市)和新疆生产建设兵团已对134个市开展了综合督查。
2015年3月,在廊坊市环保综合督查情况反馈会上,首次出现了党委“一把手”的身影,廊坊市委书记王晓东出席会议并表态;随后,江西省副省长、九江市委书记殷美根,铜陵市委书记宋国权,昭通市委书记范华平先后出现在本市的综合督查情况反馈会上。
如果说综合督查是为地方政府发展与保护工作“把脉会诊”,那么公开约谈就是让地方党政一把手“红脸出汗”。2015年以来,环保部约谈的节奏明显加快。截至2015年10月底,环保部约谈了长春、沧州、临沂等15个城市的政府主要负责人。
“压力很大”、“感到羞愧”、“强烈震动”,在约谈制造的巨大政治与舆论双重压力之下,地方“一把手”无不如履薄冰。临沂市委副书记、市长张术平被约谈后,表态保证不会再受到第二次约谈;百色市长周异决被约谈后表示将亲自分管环保。
这一年,环保部所属事业单位的8个环评机构全部从环保部脱离,同时改革的还包括环境影响评价、总量控制、污染排放标准、排污收费等管理制度。陈吉宁表示,通过这一系列改革,最终形成以环境质量改善为核心,制度间有效衔接、运行顺畅、简便高效的管理制度体系。
“未来的中国环境保护,对于陈吉宁来说,挑战更大。”有环保界人士对记者表示,“绿色转型是要付出成本的,在目前经济下行的压力下,发展还是保护的矛盾愈加突出。”
此外,中国资源环境管理的行政有两个突出的问题,一是职能分散、权责不一致、部门间协调成本过高;二是管理力量行政和资源配置相对于经济部门和管理任务,显得非常薄弱。
“比如,有关水污染治理就涉及水利部和环保部,而目前的惯例是‘环保不下水,水利不上岸’,各管一段,很难管好。”这位人士对记者说,“许多事,环保部孤掌难鸣,陈吉宁能否协调、统筹、运用好相关各方的关系和资源,对他本人来说是一大挑战。在下一步的大部制改革设计中,环保部能取得何等地位、发挥多大的作用,也需要他进一步争取。”
另外,以改善环境质量为核心,就需要重构科学有效的环境管理制度,建立以效率和效果为标准的制度体系,明晰各项环境管理制度目标和功能定位;实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度,需要注意各级环境保护责任与监管执法责任的合理匹配问题,还要根据不同经济条件和地域特征区别对待等等,这些都是前所未有的挑战。
“每件事情的起步阶段都很重要,不要因为事情小就忽视它,不要因为是刚开始就不认真去做。身边的每一件小事都可能是积累未来发展优势的那个机会。”去年在清华大学作题为《选择与坚持》的演讲中,陈吉宁说,做事就要“长期坚持,全心投入,不要轻易放弃”,“平庸与卓越之间的差别,不在于天赋,而在于长期的坚持、持续的投入。”
在今年的全国环境保护工作会议上,陈吉宁同样表示,“观大势,才能定大局、谋大事、管大事、成大业。”