私车额度拍卖是一种利用市场手段配置私人机动车拥有权的方式。我国已有上海、广州、天津、杭州和深圳等城市,全部或部分采用拍卖方式来配置机动车额度,使城市机动车增长维持在一个合理水平。北京、贵阳等城市则采用了摇号方式来配置机动车额度。
总体而言,私车额度拍卖政策要实现四种目标:
首先,对私人机动车增长实施总量控制。拍卖方式抬高了私车拥有的准入门槛,运用市场手段对机动车总量进行调控,为高密度城市迈入“公交都市”赢取时间和机会。
其次,稳定私车额度拍卖市场。私车额度拍卖的一级和二级市场是配置车辆牌照和城市空间资源的交易场所,拍卖价格和竞标人数的大幅波动,会对市场稳定产生负面冲击,引发社会风险,因而需要对拍卖规则、信息发布和交易秩序进行监管。
第三,获得交通建设资金。以上海为例,私车额度拍卖每年给城市建设注入数十亿资金,拍卖所得在交通基础设施投资中的比重逐年上升。
最后,维持城市交通秩序。额度拍卖价格会产生“杠杆”作用,自发调节人们选择本地或外地牌照。如果价格持续上涨,一些购车者会转为使用外地牌照;而外地牌照车辆的增加,无疑加剧了交通拥堵状况。
没有一项政策会“单兵作战”,私车额度拍卖亦不例外,它在一体化交通政策体系下发挥着独特的作用。在上海,与私车额度拍卖直接相关的政策手段包括控制额度投放量、制定拍卖交易规则以及对外地车牌进行监管等。其他间接的政策手段包括交通路网建设、公交优先、停车管理、交通信息提供与诱导等。按照城市交通发展的战略目标,将这些手段有机地组合在一起,并与人口、产业、土地、住房等政策协调联动,才能避免政策之间的冲突和碰撞,形成有效的合力,奏响一曲和谐动听的交通管理“交响乐”。
但有时,在政策实施过程中,多种目标难免会面临价值冲突、效果相抵的窘境,如同俗话所说,“既要马儿跑得快,又要马儿不吃草”。不妨以私车额度投放量为例,对照上述四种政策目标,看看可能产生哪些相互抵触的政策效果。
为了分析方便,暂不考虑拍卖市场存在价格上限(限价)的情形。一方面,按照城市发展规划,一定时期内的额度投放量应保持在一个相对“合理”的水平。按照《上海交通发展白皮书》,额度投放量综合考虑了道路容量及其服务水平、停车、环境等因素。显然,超额投放对城市交通发展不利。可以预见,当拍卖价格快速上涨时,如果一味增加额度投放量,使其超过规划的数量限制,那么机动车总量的年度控制目标可能无法实现,从而对政策效果产生负面影响。另一方面,增加额度投放量的好处,是平抑了拍卖市场价格,吸引更多市民使用本地牌照,对稳定拍卖市场和维护交通秩序显然是有益的。可见,对机动车总量控制、稳定拍卖市场和维护交通秩序这三种目标而言,由于隐含着价值冲突,增加额度投放量所产生的实际政策效果会有所抵消。
那么,额度投放量的增加是否可以带来更多的拍卖收益呢?由于收益由额度数量和竞买人的投标价格决定,三者的关系很难直接确定。当然,我们可以采用多物品拍卖理论来近似描述它们之间的关系,使分析结果更为直观。
通过分析这些相互冲突的政策目标,以及所产生的综合政策效果,我们发现:
首先,车牌额度规划数量对综合政策效果具有很强的引导作用,合理地规划年度和月度额度投放量,是一个城市有效控制机动车增长的关键政策手段。
其次,要达到最佳的综合政策效果,当竞拍人数较少时,相应的最优额度投放量会随着竞拍人数的增加而上升,而当竞拍人数较多时,它对最优额度投放量的影响则呈现明显的边际递减效果。在政策实践中,只要竞拍人数足够多,虽然人数大幅增长会使拍卖市场承受额外的竞争压力,但不需要增加额度投放量来稳定市场价格。对上海拍卖市场的实证分析也表明,增发额度仅仅在短期内“吸收”一定数量的竞拍人,长期来看则存在对额度需求的诱发效应。
第三,目前国内既有上海这样的成熟市场,拍卖人数众多,拍卖价格高昂,也有像杭州、深圳的新兴市场,竞拍人数和价格处于相对较低的水平。一般而言,相关部门修改拍卖规则以及改变额度投放量,会直接影响人们参与拍卖的决策以及拍卖时的出价,这是规制信息对拍卖需求的正向引导作用。分析表明,不管哪一类市场,如果人们对额度的主观估价上升,综合政策效果也会相应提高,甚至在新兴市场,人们的主观估价还会诱发最优额度投放量的增加。这一定程度上反映了市场需求对政策制定的“反向诱导”作用。
在今后很长一段时间内,由于空间和土地资源的约束,我国高密度城市车牌额度的供给与需求将处于极度不平衡状态,拍卖市场中竞拍人的非理性出价可以提高政策效用,但也可能诱发额度投放量的增加。对于新近采用私车额度拍卖政策的城市,管理者需要对这种“反向诱导”作用有一个理性认识,避免进入额度供给与需求“相互激励、快速增长”的正反馈状态,快速接近或突破城市机动车的饱和容量。此外,目前上海实施的拍卖限价有助于规避价格的过快上涨,并且以低于市场均衡价格进行规制,有助于降低车牌额度的准入门槛,从而使部分群体从中受益。(作者系上海财经大学公共政策与治理研究院副教授)