“告赢了也执行不了”是“民告官”又一难点所在。为破解“执行难”症结,此次提请第十二届全国人大常委会第六次会议审议的行政诉讼法修正案草案明确规定,行政机关拒不履行判决,社会影响恶劣的,可对相关负责人予以拘留。
□亮点1
增强可执行性
不执行判决拘留责任人
全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰指出,当前行政机关不执行法院判决的问题较为突出。为增强法律规定的可执行性,行政诉讼法修正案草案建议增加规定:1.将行政机关拒绝履行裁决、裁定、调解书的情况予以公告;2.拒不履行判决、裁定、调解书,社会影响恶劣的,可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。
>>解读
属于司法强制措施
针对执行难问题,修改稿增加规定,拒不履行判决、裁定、调解书,社会影响恶劣的,可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人予以拘留。
北京大学法学院副院长王锡锌介绍,在法律中明确用条文的形式规定这样一种后果,它的用意是非常清楚的,“应该说,对于能够履行的拒不履行,法院的行政诉讼判决裁定的行政机关工作人员,从心理上到实际工作中,它都会产生一种震慑作用。”
北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安解释说,这里的“拘留”应该是“司法拘留”,是一种司法强制措施,不是行政处罚。他表示,由于拘留涉及公民人身自由,适用一定要非常慎重,能够采取其他措施保证执行的就尽量不要适用拘留,因此修改稿提出仅限于“社会影响恶劣的”情形是适当的。
拘留并不意味丢官
姜明安介绍,行政拘留并不意味着相应官员将丢官,受过拘留的官员(无论是行政拘留,还是司法拘留),都不必然“丢官”,只有有权机关(上级行政机关或监察机关)认为其行为已构成撤职、开除等纪律处分情节的,相应机关通过法定程序给予其撤职、开除处分,该官员才会“丢官”。
王锡锌介绍,对官员的行政拘留原来也有,“关键是法院要认真去研究落实的问题,只要法院下决心要做,肯定是可以做到的。”
□亮点2
完善判决形式
作出四方面补充修改
行政诉讼法修正案草案对现行行政诉讼法四种判决形式作了补充修改,以判决驳回原告诉讼请求代替维持判决、增加给付判决、增加确认违法或者无效判决、扩大变更判决范围。
草案规定六种情形下人民法院判决确认具体行政行为违法或者无效:具体行政行为应当依法被判决撤销,但撤销该具体行政行为将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;具体行政行为应当依法被判决撤销,但不具有可撤销内容的;具体行政行为程序违法,但未对原告权利产生实际影响的;被告不履行或者拖延履行法定职责应当判决履行,但判决履行已没有意义的;被告撤销或者变更原违法具体行政行为,原告不撤诉,仍要求对原具体行政行为的违法性作出确认的;原告提出具体行政行为无效,理由成立的。
>>解读
以适应不同案件需要
修改稿增加了判决的形式,增加了给付判决、确认判决。“增加给付判决的理由,是适应裁判支付最低生活保障待遇和社会保险待遇一类案件的需要。”姜明安表示,随着服务型政府建设步伐的加快,行政给付的案件会越来越多。原法规定的四种判决形式很难适应裁决实践中各种不同情形案件的需要,“比如某人遭遇坏人抢劫或强奸,请求公安机关解救,公安机关拒绝,导致其被抢或被奸,其诉至法院,法院怎么判?撤销、变更、履行,都不行,只能确认被告不作为违法。给付判决在这时就可适用。”
至于确认判决,姜明安表示,目前在实践中早已使用,最高人民法院司法解释也早已作出了规定。
□亮点3
加强监督
细化检察院抗诉三情形
现行行政诉讼法规定,人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督,对已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权提出抗诉。
新修改的民事诉讼法细化了检察机关对民事诉讼的监督,对此行政诉讼法草案参照民事诉讼法增加规定:一是最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现存在再审法定情形的,应当提出抗诉。二是地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现存在再审法定情形的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。三是地方各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议。
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行政复议法实施14年来首次受检
部分行政复议机关无人办案
京华时报讯今年9月至10月,全国人民代表大会常务委员会执法检查组对《中华人民共和国行政复议法》的实施情况进行了14年来首次检查。在昨天召开的十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上,全国人大常委会副委员长王胜俊代表执法检查组,向常委会作了关于检查《中华人民共和国行政复议法》实施情况的报告。
其间,检查组赴辽宁、黑龙江、上海、山东、贵州、宁夏等6省(区、市)进行检查,同时,委托内蒙古、江苏等9个省(区、市)人大常委会对本行政区域实施行政复议法的情况进行检查。检查组在15个省(区、市)、163个设区的市(州、地区)、1407个县(市、区)开展数据统计,收集行政复议有关数据51350个,发放调查问卷4800余份,在中国人大网征集网民反馈意见3123条。从检查情况看,行政复议法的贯彻实施还存在不少困难和问题,需要引起重视。
行政复议综合纠错率35%
执法检查报告显示,行政复议法颁布实施14年来,全国各级复议机关共收到行政复议申请112万件,其中受理101万件,审结92万件。从申请复议的内容看,与群众切身利益关系密切的交通管理、治安处罚、征地拆迁、社会保障等方面的行政复议案件占较大比例。
审结的案件中,维持决定的53万件,撤销、变更、确认违法和责令履行决定的13万件,被申请人自行纠错后申请人撤回申请的19万件,行政复议综合纠错率约为35%。
公众知晓率和信任度不高
执法检查组收回的4351份有效调查问卷显示,约60%的受访者对行政复议缺乏了解甚至没有听说过行政复议。同时,群众对行政复议的信任度也不高,有些群众对行政复议存有“官官相护”、办案不公的疑虑,不愿将行政复议作为解决纠纷的首选途径。多数省市进入信访渠道的行政争议数量比进入复议渠道的高出十几倍甚至几十倍,呈现“大信访,小复议”的格局。
办案质量和效率有待提升
一是有些行政复议机关不能严格依法审查和公正裁决案件,不能及时撤销和纠正行政机关违法或者不当的行政行为,当事人在复议后提起诉讼或者信访的比例偏高;二是行政复议办案效率不高,延期办理现象较为多见。某市最近三年办理的行政复议案件中,有的案件长达数年仍未办结。三是相当数量的行政复议决定书只简单陈述案情,缺乏论证和说理,难以令当事人信服。四是对涉及信息公开等新类型案件的应对能力不足。
体制和工作机制尚需完善
目前仅地方行政复议机关就有30450个,行政复议资源分散,资源配置效率偏低,有的单位“无人办案”和有的单位“无案可办”现象并存;多数复议机关办理行政复议案件,以书面审查为主,程序繁杂且不够公开透明;现行法律法规中关于行政复议证据的种类、举证责任、复议机构调查取证、证据保全、质证等缺少系统规定,实践中随意性大,容易引发争议,影响办案效果。