机构改革之铁路改革

昨天,《国务院机构改革和职能转变方案》提请全国人大审议,铁道部将被拆分,职能被整合,“铁老大”即将成为历史。从第一个五年计划到十二五计划,从蒸气列车到高铁……交通始终是国家的命脉,铁道部肩负的使命,注定了这三个字在共和国建设史上的地位。但是,随着时代的发展,铁道部“政企不分”造成的各种弊端也越来越不适应市场经济的发展,从政府到民间要求铁道部改革的呼声不绝于耳。今天,我们终将与这位共和国功臣说再见,在一定意义上,也是跟“计划经济”说再见。明天,让我们对期待中的“铁公仆”说声欢迎。

铁道部前世今生

1948年11月解放军名将滕代远任中国工农革命军事委员会铁道部部长,成为最早从军队转做经济工作的部长之一。

1949年2月中央军委铁道部在北平王府井南口霞公府挂牌办公。

1949年10月中央人民政府铁道部成立,这是中华人民共和国政府成立最早的部门之一。

1952年6月13日铁道部成立后第一条铁路——成渝铁路建成。

1967年5月31日为了保障铁路运输畅通,中共中央和国务院决定对铁道部实行军事管制,6月12日国务院和中央军委又决定对全国铁路实行全面军事管制。

1970年7月铁道部、交通部和邮电部邮政部分合并成立新的交通部。

1975年1月召开全国人民代表大会四届一次会议后,邓小平主持中央日常工作。他从整顿铁路开始着手整顿全国各条战线。从这一年起,铁道、交通两部重新分立。

1983年底铁道兵集体转业并入铁道部,结束了中国人民解放军序列当中一个特殊兵种的历史使命。

1986年时任铁道部部长的丁关根提出铁路系统内部“大包干”的方针。

1988年1月24日由昆明开往上海的80次特快列车,运行至贵昆线区间时发生颠覆,88人死亡。

2000年时任铁道部部长的傅志寰提出了“网运分离”的铁路改革思路。

2005年3月中国铁路最大的一次内部改革启动,全国41个铁路分局全部被撤销,铁路进入“铁道部-铁路局-站段”的三级管理体制。

2006年7月1日青藏铁路全线通车,标志着西藏结束了不通火车的历史。

2011年7月23日“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故发生。12月,铁道部原部长刘志军涉嫌严重违纪被免职。

攻克计划经济“最后堡垒”

铁道部曾被称为“铁老大”:既是政府机构,又掌握着铁路运营,资产总额数万亿元,在过去很长一段时间内,铁道部还拥有公检法系统,形成了一个庞大的封闭运行体系。因此,也有人形容其为“最后一个计划经济堡垒”。

北京交通大学副教授李红昌表示,“1997年至2007年,中国铁路先后实施6次大提速,但铁道部改革的速度比提速慢得多。”

中央政策研究室原副主任、中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立表示,此前多次提出铁路体制改革方案,最大的阻力来自内部,包括铁道部自身。

铁道部改革从上世纪80年代起就已经启动,当时的铁道部、交通部甚至搬到一栋楼里,但最后并未合并。2008年,合并了民航总局的交通运输部备受瞩目,但铁道部仍保留。十一届全国人大一次会议上公布的《关于国务院机构改革方案的说明》中提出:“考虑到我国铁路建设和管理的特殊性,保留铁道部。同时,要继续推进改革。”

近年来,关于铁道部的“新闻”不断。天价宣传片、12306网站招投标不公开、动车高价采购……种种问题,直指铁道部的高度封闭与运行机制落后。现在,铁道部不再保留。

“从某种程度上讲,铁道部的改革,是打破了计划经济的最后堡垒。现在深水区的改革就是割自己身上的肉,此次铁道部的割肉式改革,体现了政府坚定的改革决心。”全国人大代表朝克说。

破解跨越式发展后遗症

政企分开,是此次铁道部改革的核心之一。不少代表委员提出,这也是释放铁路市场活力的根本举措,从而实现投资与需求的“再平衡”。

2003年,铁道部提出“跨越式发展”的口号。到2011年“7·23”动车事故之前,中国铁路建设开始了长达8年的跨越式发展,成绩举世瞩目。但随着铁道线里程一起增长的,是日趋庞大的负债。

2009年,铁道部负债1.3万亿元;2010年,负债1.89万亿元;2011年,负债2.41万亿元;2012年第三季度,负债2.66万亿元。

在“7·23”动车事故后,高铁运行时速从试运行的350公里下降到300公里,铁路建设投资也逐渐变得平稳。

“支持建设铁路,但跨越式发展模式需要冷静一下。”李红昌表示,铁路建设需要适度超前,但一个公共服务的企业,过度投资和超能力建设会加剧债务风险。

事实上,当前中国的铁路建设还远未饱和。“美国的铁路营业里程超过20万公里,我国不到10万公里。即使按孙中山先生百年前规划的目标17万公里,也还有不小的距离。”全国人大代表、中国工程院院士王梦恕说。

同济大学教授孙章表示,未来20年铁路仍然面临很大的运力需求增加,但如何利用好黄金期,开放投资、引入竞争、降低社会资金进入门槛是其中关键。

专家表示,比起看得见的门槛,破除“隐性门槛”更为重要。例如,一位人大代表以国内最早的股份制铁路“金温铁路”举例,国有公司收票钱,但让民营公司免费运客;车次紧张时,民营公司想增开车次却往往得不到批准,而同线竞争的国有公司的加车计划却被批准。

三大难题待解

1.如何防止“合而不和”

一些代表委员认为,整合交通的大部门体制不仅仅是机构合并,而是要做到统筹调配,而不仅仅是机构在一个楼里,还是各管各的。下一步,就要在真正整合上下工夫。

目前,我国社会物流成本相当于GDP的18%,比发达国家高出一倍,成为物价的重要推手之一。随着铁路并入交通部,涵盖“公、铁、水、空”的大交通体系呼之欲出,如果“空铁联运”“海铁联运”等方式能有效推广,降低综合物流成本,将为整个社会带来福利。

2.如何防止“靠涨价还债”

2.6万亿元的高负债,2013年6500亿的投资预算,铁道部“很差钱”。而承担了债务主体的中国铁路总公司如何在投资建设和偿还债务之间取得平衡,备受关注。

铁道部部长盛光祖表示,改革与调价没有必然性。但专家表示,铁路具有公共性,政企分开后企业的盈利需求与公共利益应求取平衡点。

孙章认为,高负债,既有政策性、也有经营性的原因。政企分开后要把账本理清楚,公益性的要国家负担,经营性的要通过提高企业效益,来逐步消化。

值得注意的是,机构改革方案中,专门提到了建立健全运价改革和运输补贴等机制。代表委员建议,在普通客运领域应加大补贴力度,而高铁要增加定价的灵活性,“比如,春节过后客运量急降,可以考虑票价打折吸引旅客。虽然票价降了,但总收入不会少,铁路并不亏本。”

3.如何防止服务质量下降

从国际经验看,英国、法国等国铁路进行分拆和私营化之后,负债率进一步上升,对国家补助的索取增加,事故率上升,服务质量和安全性反而下降。

专家表示,整合后的交通部铁路局从经营中抽身出来,专司标准制定和安全监管,避免“既当运动员、又当裁判员”,有利于从体制上保障铁路运营秩序和安全,因此,监管力度和效果会更强而非减弱。