近些年,每到岁末,都少不了与“突击花钱”有关的新闻,今年也不例外。

财政部日前公布11月财政收支情况:今年前11月,全国公共财政累计支出11.47万亿元,同比增长9.3%。根据年初财政预算,今年全国财政预计支出总量为13.96万亿元。有媒体据此推算,12月全国可能将突击花钱2.49万亿元,约占全年总支出的18%。

这笔资金犹如预算“堰塞湖”,如何平稳化解而不造成浪费则成为公众关注的焦点。其实,突击花钱的现象与质疑由来已久,中央有关部门也早就多次表态、反复重申“坚决防止年终突击花钱”,但这犹如顽症“久治不愈”,公众对此的批评也成为年终固定节目。当然,争议之中也有对这种现象表示理解的,有一种解释认为,通常所称的“突击花钱”基本上都属于预算内支出,准确的形容其实是年底“集中支付”,而非“突击花钱”,但这仍未能消除公众的疑虑。

公允地说,“突击花钱”也好,“集中支付”也好,问题不一定完全出在政府身上,有些年初预定的项目客观上发生变化,或者出现了不可抗力,原来的项目中止、延迟,都可能造成预算资金“存而不用”。但是,如果每月都是平均支出,那么到了12月留下的资金也就占比8%左右,当存量资金占比达到18%,相当于要求多了一个月安排支出,这大抵也说明原计划的制定和执行是存在问题的。

公众对于“突击花钱”主要有三大忧虑,首先的一条就是怕“乱花钱”。俗话说“一年之计在于春”,在春天制定的预算计划,到了年末没有能执行到位,留下大笔该花而没有花的钱,为了完成支出任务,也为了来年的预算基数不低于今年,就得在一个月内把需要两个月的花钱任务完成。但此时,无论是花钱的主体,还是监督花钱的主体都不可能有双倍的时间和人力配备,且不说故意乱花钱的情况,就是通常情况,也存在着差错率倍增的状况。

更何况,有相当一部分预算资金其实并没有严格限制用途,这就可能为乱花钱提供了机会。在媒体报道中,就出现过个别地区“三公经费”没有按时花完,那么在月末当然可能存在突击出国(境)、突击采购等现象。尽管报道的可能是个案,但就全国2.49万亿的存量资金,哪怕是万分之一的比例,也有数亿元资金被“乱花”,造成资金的浪费。

其次,如果在年初就应该花掉的钱到了年底才花,根据近年的CPI平均增幅,总有3%左右的贬值。虽然有些项目的支出并不一定与CPI密切相关,但也不排除这种贬值的可能。资金贬值后的支出,如果项目就此结束,那也是皆大欢喜,让人担心的在于,一些项目拖延后很可能需要来年追加预算,因为物价已经上涨。最终的结果,也就相当于事倍功半。

再次,公众对于预算的制定、支出缺乏监督渠道和机会,尤其是“集中支付”涉及巨额资金,人们在思维惯性上就表现出对政府的不信任。这个问题并不是“突击花钱”造成,但是在这个时间节点上表现特别充分。人们此时,对于政府一年来各项支出有着迫切的知情愿望,却无从了解。所以,怀疑与批评之声也集中于此。

问题其实已经很清楚,它是多方面原因造成的。如果要想较好地化解这个“堰塞湖”,也必须多管齐下。一方面,在制度方面加以改进,我国的《预算法》规定:中央预算和地方各级政府预算,应当参考上一年预算执行情况和本年度收支预测进行编制。这就意味着,下一年的能花多少钱取决于上一年的已花多少钱,这种制度很容易误导政府部门必须在年底花掉所有的钱,否则来年的预算基数就可能降低。

所以,要想解决突击花钱的问题,就得消解这个花钱的“动力”,预算应该更加科学合理地编制,不是简单的依据上年的支出情况,两者“脱钩”。另外,还可以借鉴西方的“绩效预算”,政府先制定有关的事业计划和工程计划,再依据政府职能和施政计划制定计划实施方案,并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需费用来编制预算。这在我国部分地区已经有所尝试,根据公开信息,这种方式确实降低了政府提供公共品的成本,提高了财政支出的效率。

另一方面,就是强化公众的监督,这也包括了各级人大代表和政协委员对于预算编制和执行情况的监督。当预算的编制和支出足够公开透明,公众可以便捷地行使监督权,了解每一笔预算的执行情况,那么究竟这笔钱是在年初花出去,还是年底花出去,这本质上没有区别。

令人欣慰的是,十八届三中全会的决议中提到了“实施全面规范、公开透明的预算制度”。同时强调“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不采取挂钩方式。建立跨年度预算平衡机制,建立权责发生制的政府综合财务报告制度,建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。”如果这些提法能够在今后的施政过程中形成具体的改革和配套措施,并且落实到位,那么来年的“突击花钱”现象或许就不会再成为新闻。

(本文12月13日刊发于《东方早报》,此为原稿)