国家“十三五”规划正在抓紧编制,与此同时,围绕环保“大部制”的机构改革建议和构想也纷纷浮出水面。

6月13日,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员常纪文对《第一财经日报》记者称,“已经参与了环境保护部、国土部等部门改革方案的咨询”,并且提交了个人研究成果。

近期,中国环境与发展国际合作委员会(下称“国合会”)、中科院可持续发展战略研究组、全国工商联环境商会等也就环保“大部制”改革提出了系统性建议。

但本报记者注意到,环保“大部制”改革仍需在顶层设计上“定调”,部门间的重重障碍更是亟待突破。

新的理念支撑

本报记者注意到,与往年环保“大部制”的扩权概念不同,此轮环保“大部制”推出有了新的理念支撑。

目前,我国的环保职能分割为三大方面:污染防治职能分散在海洋、港务监督、渔政、渔业监督、军队环保、公安、交通、铁道、民航等部门;资源保护职能分散在矿产、林业、农业、水利等部门;综合调控管理职能分散在发改委、财政、经贸(工信)、国土等部门。

由于职能交叉,造成执法主体和监测力量分散,环保领域多头执法问题突出。

常纪文分析说,理论界普遍认为,环境保护包括对自然资源的保护,环保部门的统一监督管理就是环境保护主管部门统一指导、协调和监督自己和其他部门在自然资源和环境保护方面的工作。但这一观点并未得到相关政府部门的认同。

“其原因在于部分政府部门担心自己分工负责的职权会因环境保护主管部门的统一监督管理而被架空,更不愿意看到另外一个非监察性质且与自己平级、互不统属的政府部门来监督自己的履职情况。”常纪文说。

在纵向上,环境监管体制最突出的问题在于有效性不足,即中央政府对地方政府的环境监管缺乏有效的约束。“主要原因在于,地方各级环境行政主管部门的人事任免和财权都在同级党委和政府手中。”常纪文分析说,处在夹缝之中的地方环境保护部门只能成为“骑墙派”,本地党委、政府和商界批评时,就监管得松一点;上级环保部门批评时,就监管得严一点。

“我们的环保工作涉及的部门很多,许多职能出现交叉重叠。”“我听说世界上有四大尴尬部门,中国的环保部就是其中之一。”两年前,时任环保部部长周生贤就曾如此感慨。

大气污染、水污染、土壤污染,这三类污染物被列为环保部污染防治的重点。但实际上,环保部对水环境质量和水污染防治负责,水利部对水资源保护负责;环保部管二氧化碳,而一氧化碳归另一个部门管理。

环保部副部长潘岳也曾经撰文称,中国已进入环境高风险期,然而,作为中国环保的主要责任部门,却面临着与众多部门职能交叉、权责不清的尴尬。

“一条河几个部门,水利部管水,我们管岸。他们上不了岸,我们下不了水。就像那首歌,‘妹妹坐船头,哥哥在岸上走’。大家都在抢权,但一出事儿就先找环保。”潘岳称,“我国要在环保上有所突破,上至国家战略,下到现行体制,都必须进行调整。”

三个“统管”部门

上海交通大学环境资源法研究所所长王曦此前曾表示,在法律上,不同的法律法规存在“打架”现象。

他举例说,2002年修订的《中华人民共和国水法》第12条规定:“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作”。

而在我国环境行政管理机构中,事实上已经形成了三个“统管”部门:一是《环保法》第7条授权的环保部门,对环境保护工作实施统一监督管理;二是1998年成立的国土资源部,主管全国土地、矿产资源、海域等自然资源的统一监督管理工作;三是水行政主管部门,负责全国水资源的统一管理和监督工作。

“我们希望环保部是一个超部门的决策机构,同时也能够不断强化自身的监管能力、执法能力。但是所有这些都依赖于整个社会的法制环境建设。”北京大学环境科学与工程学院教授张世秋说。

国合会中方首席顾问、中国工程院原副院长沈国舫认为,改革有必要从修改政府五年规划的名称开始。

本报记者拿到的国合会《2014年年会给中国政府的政策建议》第二条,就建议将国家五年“国民经济和社会发展规划”名称修改为“国民经济、社会与环境发展规划”。

沈国舫说,修改政府五年规划的名称,确保更明确的信号和实质内容支撑两者的并重,使新修订的《环境保护法》中关于“使经济社会发展与环境保护相协调”的规定落到实处。

中科院可持续发展战略研究组介绍,根据十八届三中全会决定,自然资源资产产权管理与监管相分离已经较为明确,但究竟是成立专门的自然资源资产管理委员会和监管委员会,还是在自然资源管理部门下设相对独立的自然资源资产管理局和监管局,尚未形成共识。

中科院可持续发展战略研究组提出的一套方案是:梳理分散在各部门的自然资源资产产权管理职能,集中并组建自然资源资产管理委员会;把分散在国土、农业、水利、环保、林业等部门的自然资源保护和生态保护等职能集中起来,组建自然资源与生态保护部,统筹自然资源和生态保护监管;把分散在海洋、水利、住建等部门的污染防治职能集中到环境保护部。

改革设想仍存争议

但这一思路在常纪文看来,“优缺点都明显”。

他解释说,优点在于一个部门统一监管所有的自然资源、生态和污染防治工作,维持自然资源和生态环境保护工作的整体性,缺点在于改革涉及部门多,整合难度相当大,机构过于庞杂,且工作效率不高。

“目前,世界上没有哪个疆域和经济地位与我国相似的大国,能够实现这种大一统的体制。”常纪文说,如果国家同意这种体制,可以在该部门之下成立若干个副部级局,如国家自然资源监管局、国家生态环境监管局、国家核安全监管局等,加强相关事务的综合管理。

常纪文从横向改革的角度提出的方案是,成立“国家生态环境部”和“国家自然资源部(委员会)”。国家生态环境部除了直接监管自然保护区外(可以考虑纳入国家公园监管职能),还对其他生态保护工作进行统一规划(如用途管制),提出统一标准,开展执法监督、进行事故调查、统一事故应急、统一监测预警、统一信息公开、统一调查评估、统一技术规范等,除此之外的生态保护工作则由国家自然资源部(委员会)行使。

从纵向改革的角度,常纪文建议,加强国家一级的环境保护监督管理能力,保障落实省一级的环保责任。国家一级除保留重大事项和跨区域、流域的事项管理权,如大气排放指标交易、京津冀区域大气污染联防联治等外,其他环境保护监管职权下放由省一级行使。

常纪文对记者说,目前,来自全国各地的呼声很强烈,均呼吁为协调全国的自然资源和环境保护工作,可考虑在国务院之下设立国务院环境保护委员会及其办公室。

以往,环境污染事件一旦发生,板子总是打在环保部门的身上。常纪文说,应明确专门监管与综合监管失职的责任和责任追究机制。各级政府环境保护委员会还应当提请政府明确各成员单位的分工监管责任。

全国工商联环境商会秘书长骆建华近期也参与了环保领域的政策研讨和制定。他表示:“不太赞同环保大部制改革出现大的环保部。因为,这样改革之后,可能会分散环保部的职能,使其难以在污染治理方面集中精力。”