城市在充分发挥其空间集聚、规模和财富效应的同时,也易产生不均衡、不平等、不公平现象,且城市越大这种差异越明显。因此,国外的超大特大城市很容易成为有钱人或者特定阶级的城市,同时,城市贫民窟或者城市贫富两极分化问题突出。

中国的城市是人民的城市,一方面城市最好的资源、最大的红利是由创造这些财富的市民共享;另一方面,城市也通过各种政策努力调节各种差异,实现共同富裕。因此,人民城市重大理念是中国式城市发展和治理现代化的重要特征。

人民城市重要理念落实的应有之义是实现城市空间的均衡平等发展,包括实现有利于提升城市整体空间韧性的城郊乡融合发展格局、有利于基本公共服务均等化的基层政区空间结构(15分钟社区生活圈)、有利于居民更好共建共治共享的基本治理单元空间、有利于科技创新和产业创新的开发区与行政区空间融合机制等。

行政区划作为调节空间关系的重要治理工具,一方面对促进空间均衡发展、实现空间公平正义、提升空间安全韧性具有重要功能作用;另一方面,从世界范围来看中国行政区划历史最悠久、内容最丰富,行政区划是中国式城市治理现代化的重要特征,因此,政区治理现代化不仅是城市治理现代化的应有之义,也是研究人民城市重大理念下中国式现代化的一个重要切入口。

超大城市基层政区设置的不适应性分析

超大特大城市具有高度的流动性、变动性、复杂性、风险性等特征,基层治理需要更为精巧科学的空间配置才能实现基层秩序与活力之间的平衡,否则要么导致基层问题频频,要么使得行政管理成本过高。从超大城市空间配置近年的突出问题及未来挑战来看,主要有以下几个方面:

1.都市圈视域下超大城市郊区新城建制的不适应

十九届四中全会提出“优化行政区划设置,提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力,实行扁平化管理,形成高效率组织体系”。如何让新城发力,政区建制是一个重要影响因素。新城建制如果不能有效协调“市-区”关系,则要么难以发挥全市统筹全域空间发展的优势,主城-新城-都市圈内市域外城市的整体资源配置能力低;要么难以发挥新城的空间、生态和后发优势,新城发展动力、积极性和特色性不足,甚至成为“灯下黑”。

2.基层空间单元人口过多,凸显精细化治理能力不足

我国超大城市在发展过程中有意无意地形成了诸多超大社区,包括亚洲最大社区北京“回天”社区、上海的7个镇实有人口超过30万人等。在应对新冠疫情等重大突发事件时,过大的空间单元人口规模可能会带来社区韧性的不足。基层空间单元人口规模过大,也影响了基本公共服务供给的“最后一公里”。

3.基层建制单元撤并过多,引发“被撤制镇”治理衰败

乡镇撤并确实起到了做大乡镇工业园区、促进村民集中居住、农业向规模经营和大户集中等政策效果,但是不少基础较好的乡镇由于建制撤销和行政中心迁移,出现了严重的衰败,包括基础设施年久失修而严重影响安全管理、公共服务供给不足而严重影响老镇居民获得感、导致民俗文化遗产保护不力甚至破坏等。

4.基层城乡转换不规范,导致居民认同模糊难以适应

由于缺乏村改居、乡改镇、镇改街道等标准,基层建制的城乡转换过快导致了居民认同模糊等问题。2019年笔者对441名上海市居民开展的问卷调查显示,对于自己生活的小区,11%的被调查者不知道自己居住在乡、镇或街道;而对于自己工作的地点,19%的居民不知道基层建制类型,还有5.67%的居民认为没有必要知道基层建制类型。另外,当问到居住地从乡变更为镇或者从镇变更为街道时候公共服务是否有变化时,均有三分之一以上的居民认为没有变化或者无法判断。

5.基层空间架构不合理,致使跨层级和跨边界治理难

一方面,随着重心下移、资源下沉、权力下放的超大城市治理结构改革,基层承担了很多改革创新任务,这对基层空间架构提出了新的需求。没有合理的基层空间架构,易导致不科学的资源配置。同时,没有相对稳定和科学的基层空间架构作为“锚”,极易导致基层公共服务供给出现碎片化、随意化、嬗变化等问题,例如托幼和养老等15分钟社区生活圈建设以及基层党建服务中心等布局不合理,影响城市精细化治理效能。

另一方面,在一些省界毗邻地区,例如上海金山区枫泾镇与浙江嘉兴市新埭镇就曾因为农村土地划分问题而出现过空间飞地,这些飞地经常发生断头路、交通巴士短缺、流窜作案猖獗、垃圾治理难、环境保护不力等问题。

6.基层建制名称缺乏规范和人文美感

在超大城市郊区快速城镇化进程中,为更好应对城乡结合部的过渡性管理,一些基层建制的名称不甚规范,例如上海新城出现的“嘉定镇街道”“南汇新城镇”等通名专名化的情况,以及菊园新区管委会、工业园区管委会等准政区表述。

此外,在居委会取名上,也存在缺乏人文美感的情况。例如,2018年上海市16个区4364个居委会名称的全样本分析表明:一是上海三分之一以上的居委会名称以数字排序作为居委会专名,如“张庙街道通河八村三居委会”等。这样的命名缺乏美感和人文性,不利于形成居民的归属感。

二是全市20.23%的居委会中带有“村”这一名词,如上南八村居委会、三林新村居委会等。尽管这一方式具有继承性,但也可能造成一定的误解,可以进一步优化。

三是居委会名称中出现“路、弄、街、里”等路名的占到9.76%,例如,“中山东一路居委会”等,这样的取名虽然便于居民寻找,但总体上有局限性,可以从地名创新角度采用更有美感的取名方式。

7.超大城市全面数字化转型对基层政区格局的影响

数字化治理为缩减行政层级、推动扁平化改革提供了技术支撑,这对于“二级(三级)政府、三级管理、四级网络”体制将带来重塑性的调整。据调研,在数字化治理中,市里作为制定标准、统一指挥、构建底座的定位较为清晰,街镇村居作为一线发现、落实处置、反馈效果的定位也较为清晰,而市辖区定位较为模糊。

此外,在数字化治理背景下,管理幅度大为拓展,这就为超大城市、超大区域以及超大街镇和社区进一步缩小管理单元提供了可能。

8.城区街道办事处政府驻地办公空间难以适应治理重心下移,驻地迁移需求较大

随着重心下移、职能下沉,目前超大城市街道办事处职能不断丰富,可现有的办公空间还是基于以往的职能来设计的,加之随着中心城区物业价格的高升以及资源的稀缺,街道办事处办公空间就近扩展的难度较大。特别是数字治理转型中,街道办事处往往需要配置一块较大的电子显示屏及其相应的指挥空间,目前的街道办事处一般很难腾出这样的空间。

因此,街道办事处往往是在辖区内分散布局社区事务受理中心、社区文化活动中心、城市运行数字化管理中心等机构,由于功能分散布局,使得街道办事处在统一领导、集中指挥上存在一些不便利。面对这样的实际问题,不少街道纷纷提出迁移驻地的行政区划调整需求。

优化基层政区设置助推超大特大城市治理现代化

1.以15分钟社区生活圈为标准划定基层治理规模

提高公共服务的均等化和可及性成为超大城市治理的核心目标。近年来各大城市纷纷推出了建设15分钟生活圈的目标,以打通基本公共服务供给的“最后一公里”,空间配置是实现这一目标的关键工具。

笔者在上海进行了15分钟步行距离的实证研究,发现在居委会辖区人口平均1500户的设置下,要实现15分钟社区生活圈目标,最优的基层区划设置是:当人口密度为1万人/平方千米时,街道辖区2~3平方公里,服务2万~3万人,下设10个社区,这也是克里斯泰勒中心地理论的最优行政管理幅度。如果市中心区人口密度高于1万人/平方千米或者郊区人口密度低于1万人/平方千米时,街道面积可做相应调整,但应不小于2平方千米。

2.以创新“中间层”探索“新型街区制”,实现“行政减层和服务加层”

超大城市在数字化转型等背景下具备了“扁平化”改革的条件,因此超大城市理应也有一个“超大基层”。然而,超大城市居民在公共服务需求上越来越注重品质化层次化,如何实现超大城市治理所需的“扁平化”与公共服务供给所需的“多层化”的平衡,需要在基层空间结构上进行探索创新。

上海针对中心城区居委会规模太小导致的服务能级和质量不足、街道规模太大产生的精准性可及性不高的问题,通过在街道办事处-居民委员会“中间层”设置“邻里汇”“睦邻中心”“市民驿站”“邻里中心”等“新型街区制”探索,实现了超大城市治理所需“扁平化”与公共服务供给所需“多层化”之间的平衡。

与此同时,上海还在郊区和乡村设置非行政层级属性的“基本管理单元”配合镇管社区或析出街道等做法,破解快速城镇化进程和乡镇撤并导致的镇域居民公共管理和公共服务供给不足等问题。“基本管理单元”设置包括“3+3+2”的机构体系,即“社区事务受理中心、社区文化活动中心、社区医疗卫生中心”“派出所、城管、市场监督管理”以及“社区党委、社区管理中心”的标准设置,设置机制则通过各街镇申报,市辖区初审并上报市民政,由市民政联合相关部门最终审核确定,并予以相应的人财物支持以及进行实地验收。这一“中间层”“过渡性”的非行政层级设置,以较低成本解决超大城市郊区城镇化进程中区划变动的消极影响,并化解撤并乡镇带来的历史遗留问题。

3.以完善设置标准推进“城中镇”“园中村”建制改革

超大城市的快速城镇化阶段基本完成,在后续城市更新和内涵式发展过程中,城乡建制转换的需求逐渐稳定,但一些历史遗留问题也亟待化解。一方面,要更加谨慎推进城乡基层建制的转换,建立科学合理的建制镇和街道办事处的设置标准,积极稳妥地推进有调整需求的乡镇;另一方面,要加快“城中镇”“园中村”等改造,从空间的精细化管理和居民村民的高品质服务出发,而不是从管理者利益出发,制定妥善处理农村集体资产、适时推进村改居、镇改街道的工作。

4.以空间架构设置的优化达成不同管理服务目标

例如,优化邻里中心(也有睦邻中心、市民驿站、家门口服务等提法)的空间设置,其核心是对于居民区规模偏小而街道办事处规模偏大时,构建既贴近居民利于“熟人社区”打造,又能有一定规模效应的新型“社区服务层级”。

再如,优化城市“一网统管”和网格化管理中的网格划分(网格大小以网格员一天步行范围能覆盖的网格为依据)、政务服务“一网通办”中的线下设施布局以及有些城市推出的党建服务中心空间设置。

此外,可借鉴上海金山区和浙江嘉兴市毗邻党建的方式,通过党建联建、交叉任职等方式来破解毗邻地区的治理问题。例如之前上海金山区枫泾镇与浙江嘉兴市新埭镇的飞地成为倾倒垃圾的垃圾山,后来两地通过毗邻党建的方式实现了垃圾山变生态公园。

5.提前谋划治理重心下移和数字转型趋势下街道办事处驻地迁移的需求

一方面,对于近郊或郊区新城析出新建街道的办公空间,要在不超标的情况下,对于社区事务受理中心、社区文化活动中心、社区医疗卫生中心等机构尽量集中布局,特别是对于数字治理所需的特殊空间需求予以预留,为街道办事处的集中办公和统一指挥创造条件。

另外一方面,对于中心城区一些由于办公空间分散或不足而提出驻地迁移的街道办事处,应按照《行政区划管理条例》《行政区划管理条例实施办法》规定,在做好风险评估报告、专家论证报告、社会公众意见征询等工作基础上,有序推进街道办事处驻地的迁移。

6.数字化治理趋势下探索超大城市城区“市直管街区”的“一级政府、三级管理”扁平化体制

在城市全面数字化转型到位后,超大城市中心城区可逐步探索“市直管街区”的“一级政府、三级管理”。

7.都市圈视域下探索超大城市郊区新城设置更为独立型的建制

优化超大城市郊区新城新区的建制设置,可以借鉴世界其他超大城市都市圈新城区划设置的经验。从纽约市、伦敦市、巴黎市、东京都、柏林城市州等城市的中心城区/郊区新城来看,存在这样几个规律:

一是在行政建制方面,“市辖区”建制大多只设立在中心城区,且仅在1000平方公里左右的连续建成区内设置。外围则采取不同于中心城区“市辖区”建制的其他建制名称。

二是在治理权限方面,中心城区“市辖区”权能较少,而郊区或新城不仅建制名称不同,且权能较大独立性较强。

三是在操作路径方面,往往是通过立法等方式来规范稳定“新城”建制的权限。

因此,建议各超大城市可围绕新城新区发展权利,制定相关政策或者是新城发展条例;科学设置中心城区与新城区域的生态廊道界线,规避中心城区继续“摊大饼”;在“区”“县”基础上创新直辖市次级政区更多建制类型,因地制宜推动新城发力等。

(作者系上海交通大学国际与公共事务学院副研究员,中国城市治理研究院院长助理)