8月31日下午,十二届全国人大常委会第十次会议举行闭幕会。会议以161票赞成、2票反对、7票弃权,表决通过了全国人大常委会关于修改预算法的决定。9月1日,全国人大公开了预算法的修订条款。
修订后的预算法将从2015年1月1日开始正式实施。新预算法强调要规范政府收支行为,强化预算约束,建立全面规范、公开透明的预算制度,加强对不规范预算行为的法律责任追究。
公众关心的诸如政府“三公”、行政经费开支,地方债管理,预算审查,“过头税”,公众参与权等问题,修订后的预算法对此都有回应。
9月1日,财政部部长楼继伟发文表示,新预算法的制定和实施,正处于我国全面深化改革时期,对一些符合改革发展方向,但一时难以具体规定的问题仅做了一些原则性规定。
预算法从2011年末初次上会审议,因分歧过多,未曾有公开报道,到如今的高票通过:一些纷争得益于社会各界的呼吁、中央对全面深化改革的部署,进而渐渐形成共识,而一些分歧还有赖财税改革的实际推进寻求解决。
高票通过
9月1日,全国人大网公布了“全国人民代表大会常务委员会关于修订《中华人民共和国预算法》的决定”,对1994年通过的预算法做出共计82条修改意见。
据21世纪经济报道记者统计,经8月25日至31日常委会审议,这份通过的表决稿,在四审稿的基础上,仅对四处内容进行了调整。
如,表决稿要求各级政府不仅要对“举债情况”这样的重要事项做出说明,还新增加了“本级政府财政转移支付安排”。再如,设区的市、自治州以上各级人大专门委员会在对报告进行初审时,应当邀请“本级人大代表”参加;四审稿对受邀的人大代表,还有一个前置定语“有关的”。
总体而言,表决稿与四审稿大体一致,更多地只是在法律文字表述上更严谨、规范,主体内容并没有大的调整。
正如8月25日下午,全国人大法律委员会副主任委员安建,代表法律委员会做关于预算法修正案草案审议结果的报告时表示的一样:草案经过3次审议,已经比较成熟,建议本次会议审议通过。
今年4月末,预算法三审稿上会审议,一些重大问题,尤其在央行经理还是代理国库的问题上,仍存在很大分歧——三审稿并未付诸表决。但,三审稿基本成型,与四审稿差别不大。
三、四审稿相对比较成熟,不可忽略的一个背景是,2013年11月份审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对预算管理改革进行了规定,提出“要实施全面规范、公开透明的预算制度”。财税法学界普遍认为,三审稿较好地贯彻了三中全会决定的精神。
约束政府收支行为
1994年预算法的立法宗旨为,“为了强化预算的分配和监督职能,健全国家对预算的管理,加强国家宏观调控,保障经济和社会的健康发展,根据宪法,制定本法”。
刘剑文指出,1994年的预算法,是在“国家分配论”这样一种财政体制思维下制定的,认为预算是国家行政管理的职能。这跟后来提出的“公共财政”理论差别很大,公共财政突出财政资金的公共性,对预算的公开透明提出了更高的要求。
预算法从帮助国家行使行政管理权利的法规,转变成规范政府收支行为的法规,理念的转变并不容易。2012年的二审稿,完全沿袭1994年预算法立法宗旨,就是一个明证。这也是为何二审稿被指“行政管理色彩太重、没有诚意”。
随着中国经济发展,财政收入的体量也日渐庞大。据2013年全国公共财政收入决算报告显示,中国公共财政收入规模达到12.9万亿元。此外,政府还独家掌握土地资源,2013年土地出让金决算收入为3.9万亿;政府还设有大量政府性基金、国有资产等,收入渠道多,资金规模巨大。
另一方面,政府在资金使用方面,却被曝出有诸多不科学、不合理的地方。诸如各种高档奢侈的楼堂馆所建设,各种形象工程、政绩工程,公车私用、公款出国旅游、公款吃喝,以及不节制地举债导致债务风险积累等问题,都被诟病已久。
公共资金来源于纳税人,公共财政建设要求财政资金更多用于提供公共服务。政府作为公共资金的使用者,其行为有必要得到更多约束和监督。预算,作为政府年度收支的报告,其决策、编制、审批、执行等各方面,都有必要纳入更规范的管理轨道。
预算法要修订的必要性,从9月1日,财政部部长楼继伟在《人民日报》上,刊发的《认真贯彻新预算法依法加强预算管理》一文中可以看出。
楼继伟指出,随着我国社会主义市场经济体制和公共财政体制的逐步建立,原预算法已经不能适应形势发展,对预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性、预算监督的严肃性和预算活动的公开性等重大问题,都缺乏明确而严格的规定。
此外,近年来财政领域推进的部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府收支分类和预算公开等改革,积累了一些成功经验,在原预算法中也无体现。
强化预算“硬约束”
新预算法的立法宗旨为,“为了规范政府收支行为,强化预算约束,加强对预算的管理和监督,建立健全全面规范、公开透明的预算制度,保障经济社会的健康发展,根据宪法,制定本法”。
其中,“强化预算约束”为四审稿新加入的内容。强化预算约束,新预算法通过对全口径预算、超收收入、“过头税”、预算审批前支出、预算调整、加强法律责任追究等多方面内容进行规定,试图硬化政府预算。
新预算法明确指出,政府的全部收入和支出都应当纳入预算;并实行全口径预算管理,一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算这四本预算,都纳入预算管理;经人民代表大会批准的预算,非经法定程序,不得调整;各级政府、部门等的支出,必须以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出。
政府收支行为的随意性,表现之一在于存在不少预算外收入,一些地方不少财政资金存放于财政专户,而非国库单一账户上;一些部门私设“小金库”的现象,也并未杜绝,近几年由财政部和审计部门牵头的清理“小金库”行动仍在继续。
除此之外,各地政府也偏爱超收收入,超收收入未纳入人大审议通过的预算报告,其支出行为具有随意性。
根据财政部公布的近年决算报告,2010年全国公共财政决算收入为8.3万亿,当年预算收入为7.3万亿,超收约1万亿,占当年预算收入比重达到12.4%。2011年全国公共财政决算收入为10.3万亿,当年预算收入为8.9万亿,超收约1.4万亿,超收比重达15.7%。
从2012年以来,随着宏观经济增速的趋缓,各地财政收入增速大幅回落,才使得超收收入规模有所下降。尽管如此,2012年仍有约3600亿元超收收入,2013年为约2600亿元。
超收收入的形成,还在于各级政府下达的行政指令性任务,在行政命令的驱动下,各级财政收入征管部门,习惯性“突破”年初预算指标。新预算法明确指出,“各级一般公共预算年度执行中有超收收入的,只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金”,“各级政府不得向预算收入征收部门下达收入指标”。
提升人大、公众监督力量
宪法赋予各级人大审查监督预算的权力,但实践中,这种审查却往往流于形式。
在8月31日,全国人大常委会办公厅召开的新闻发布会上,全国人大常委会法工委经济法室主任王超英介绍,加强人大对预算审查监督主要有三个方面。一是要求报人大审批的预算草案应当进一步细化;二是完善了预算的初步审查制度;三是明确了审查预算决算等的重点审查内容。
预算的初步审查制度,基本落在各级人大常委会财经委或其有关专门委员会身上,要求对预算草案、预算调整方案、决算草案都要进行初步审查,并明确了初步审查的时间,如中央预算草案应在人大开会前45天,提交初步审查。
公众对预算的监督,主要通过“预算公开”的方式实现。新预算法规定,预算活动的全部内容,除了依照国家保密法规定属于国家秘密的事项,其他全部内容都要向社会公开。
除了现有预算公开实践中,已经实现了对预算、决算、预算调整方案等的公开外,新预算法对一些重点事项也提出了要求。如,本级政府财政转移支付安排执行情况,举借债务,部门预算中包括“三公经费”在内的机关运行经费、政府采购的情况、审计部门对预算执行和其他财政收支的审计工作报告等,都被要求公开。
上述这些内容,其公开时间、责任主体也有规定。如,政府预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及其报表,应当在各级人大及其常委会批准后20个自然日内公开;政府预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及其报表,由本级政府财政部门负责公开等。
多位财税法专家对21世纪经济报道记者表示,新预算法是目前条件下各方共识的反映,回应了社会各方呼吁,但离真正现代预算管理制度仍有距离。
如央行经理国库的规定,在8月25日,全国人大法律委员会作的报告中,法律委员会研究认为,鉴于国库管理体制改革还在进行,有关方面对这一问题尚有不同认识,还需要在实践中进一步探索、完善。建议恢复现行预算法“中央国库业务由中国人民银行经理,地方国库业务依照国务院的有关规定办理”的规定。同时,增加关于国库现金管理的规定:各级政府按照国务院的规定完善国库现金管理,合理调节国库资金余额。
艰难修法路
预算法修订,要调整的是在预算行为中,政府与立法机关、政府内部不同机构,纳税人与政府的关系等,因牵涉利益甚广,而且事关“钱袋子”的问题,注定其命运多艰辛。
预算法提上修法议程,最早可以追溯到2003年。2003年,第十届全国人大出台五年立法规划,预算法的修订,位列第一类立法规划,属于本届人大要审议的法律草案。按照当年立法规划,预算法修订的提请审议机关或起草单位,为人大常委会预工委。
2004年,人大预工委成立起草小组,并出台了一部修订草案。针对这部草案,还曾召集过好几次专家征求意见。多位与会的财税法专家对21世纪经济报道记者介绍,修订的草案颇为先进,很多理念符合公共财政的要求。
但这部“先进”的草案,很快就流产。人大预工委起草的草案,在跟财政部门交换意见时,被指难以贯彻执行。2003年到2007年,第十届人大任期内,预算法修正草案甚至未曾上会审议,基本被搁置。
2008年,第十一届全国人大立法规划出台,预算法修订再度被列为第一类立法规划,即“任期内提请审议的法律草案”;不同的是,这次草案提请审议机关或起草单位,为全国人大常委会预工委和财政部。
中国财税法学会会长、北京大学法学院教授刘剑文对21世纪经济报道记者表示,我国财税方面的法律修订工作,虽无明文规定,但实践的惯例多为先由国务院相关部门主导起草,经国务院常务会议通过后,再将草案提交全国人大常委会审议。区别于刑法民法等由人大直接起草,财税领域法律相对专业,多由行政部门起草。
2010年年初,由人大预工委和财政部,合力起草了第一部修订稿。但直到2011年11月份,经国务院常务会通过了预算法修正案草案,当年12月份,预算法才第一次上会审议。
据多次参与修订起草案的财税法专家介绍,各部门在一审稿上分歧很多。正因为分歧多,预算法修正案初次上会审议并没有做太多公开报道。地方债是其中一个分歧焦点,一审稿建议赋予地方举债权,类似中央政府,进行债务余额管理;在常委会小组审议时,这一建议招来不少反对的声音。
2012年6月末,预算法二审上会,后向社会公众公开征集意见。二审稿最终获得33万条反馈意见,并招来无数“板砖”,被指行政部门主导的色彩太重、规定粗糙、离社会预期太远等。
据21世纪经济报道记者了解,在2008年到2012年期间,十一届人大任期内,预算法本可继续上会三审,最后考虑到新政府换届,难以把握未来改革方向。故而,二审过后,并未继续上会审议表决。