近日,财政部、税务总局公布了《中华人民共和国土地增值税法(征求意见稿)》,向社会公开征求意见。这意味着此前并未列入本届全国人大常委会立法规划的土地增值税,将启动立法进程,从以前的暂行条例上升为法律。
跟此前其他几个税种立法相似,这次土地增值税立法基本是此前的暂行条例平移上升为法律,税制框架和税负水平总体不变。但与房地产税有关联的土地增值税突然立法,是否意味着房地产税立法放缓?
中国政法大学财税法研究中心主任施正文对第一财经分析,虽然两者有一定关系,但房地产税立法不会因为土地增值税立法而放缓。从地方税体系构建和房地产税制健全角度看,未来随着房地产税立法完成和逐步推开,土地增值税将慢慢退出,直至废止。
土地增值税立法让一些财税专家有些意外。
去年9月公布的十三届全国人大常委会立法规划明确未来五年立法工作,其中提及11个税种立法或修改,尤其是房地产税法,但并未提土地增值税立法。今年国务院立法工作计划也未提及土地增值税立法。
施正文表示,房地产税立法必然要合并当前的城镇土地使用税和房产税,也有人建议土地增值税并入。因此在十三届全国人大常委会立法规划中,明确了房地产税立法,但未提及这三个税种立法。
在土地增值税法征求意见稿的随后说明中,财税部门解释,土地增值税暂行条例施行20多年以来,税制比较健全,运行平稳,上升为法律的条件和时机已经成熟。土地增值税立法是贯彻落实税收法定原则的重要步骤,也是健全地方税体系改革的重要内容,有利于完善土地增值税制度,增强权威性和执法刚性,发挥土地增值税筹集财政收入、调节土地增值收益分配、促进房地产市场健康稳定发展的作用,有利于健全我国的房地产税收体系、推进国家治理体系和治理能力现代化。
施正文认为,土地增值税跟房地产税有间接关联,但并没有直接关系。房地产税开征并不必然要废止土地增值税,土地增值税立法传达出这一税种还将长期存在的信号,不过房地产税立法不会因此放缓。
土地增值税在1994年正式开征,主要是对转让国有土地使用权、地上建筑物及附着物的单位和个人征税。目前土地增值税规模逐年攀升,房地产开发企业贡献了主要税收。
财政部数据显示,2018年土地增值税收入达到5642亿元,同比增长14.9%。中国恒大(03333.HK)2018年应交土地增值税约521亿元。碧桂园(02007.HK)2018年年报显示,当期土地增值税约为139亿元。万科(000002.SZ)2018年土地增值税约为196亿元。
施正文认为,短期来说,土地增值税仍会存在,但长远来看,土地增值税会逐步退出直至废止。他解释了做出这一判断的几方面原因。
首先,目前与房地产相关的税种至少有10个,而且建设交易环节税负中,房屋保有环节税负轻。房地产税立法一大原则就是降低房地产建设交易环节税负,增加保有环节税负。而土地增值税属于交易环节税负,是间接税,且税负较重。因此无论从房地产税制度健全,还是从税制改革中降低间接税比重来看,土地增值税应该逐步退出。
其次,土地增值税对房地产市场有逆向调节作用。由于土地增值税主要是房地产开发商缴纳,房价越高土地增值空间越大,开发商缴纳的税款越多,因此这部分交易环节税负会转嫁到房价上让购房者承担。
另外,目前开发商除了交土地增值税,还要交增值税、企业所得税等,存在重复征税。而从国际上来看,土地增值税也并非普遍开征的税种。
不过施正文也表示,当前减税降费的背景下地方财政收入紧张,而土地增值税是地方重要收入来源之一,因此随着房地产税未来的逐步推出,土地增值税短期还有存在必要,退出也是一个逐步过程。
今年政府工作报告提出要稳步推进房地产税立法。房地产税由全国人大常委会预算工作委员会和财政部牵头组织起草,主要工作包括起草完善法律草案、重要问题的论证、内部征求意见等。
此前官方已经明确,按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则,推进房地产税立法和实施。对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税,适当降低建设、交易环节税费负担,逐步建立完善的现代房地产税制度。
2018年全国两会上,时任财政部副部长史耀斌答记者问时说,房地产税总体思路就是“立法先行、充分授权、分步推进”。目前相关部门正在设计、完善,同时再进行论证和听取意见。
史耀斌认表示,中国房地产税制度设计上会参考国际上共性的制度性安排。他总结目前国际上房地产税制度有四大共性,分别是所有的工商业住房和个人住房都会按照它的评估值来征税;所有国家的房地产税制度安排中都有一些税收优惠,比如可以作出一定的扣除标准等;房地产税属于地方税,收入归属于地方政府;房地产税需要建立完备的税收征管模式,使房地产税征得到、征得公平。
除了借鉴国际经验外,史耀斌强调,会按照中国的国情出发来合理设计房地产税制度。
“比如合并整合相关的一些税种,再比如说合理降低房地产在建设交易环节的一些税费负担等。这样的话,使我们设计的房地产税制度能够更加合理、更加公平,既能够起到筹集财政收入的作用,又能够起到调节收入分配、促进社会公平的积极效应。”史耀斌说。