黄文涛 钱伟

核心观点:美国联邦政府再度面临关门的风险,债务上限、评级下调、赤字高增后,财政持续担忧再度出现。由于债务上限导致的违约基本不会发生,其影响只在情绪上,而政府关门经常出现,其实际影响反而更大。经济方面,若持续时间较长,关门对GDP和PMI均会造成较大短期压力。市场方面,风险资产在关门前夕偏弱、关门后趋于反弹,美债在事件前后整体强势。

什么是政府关门:美国联邦政府正常运转所需的各项资金,需要每个财年通过拨款法案给予授权;当法案无法通过,政府支出受阻,部分职能停摆。在拨款法案难产时,可以通过持续决议暂时为政府提供资金,避免停摆。

政府关门下,哪些支出和服务会受到影响:并非全部政府职能均瘫痪,部分必要的、不受限制的职能不受影响,但会受到连带冲击。州和地方政府不会关门,但会因联邦政府转移支付中断受牵连。政府雇员因休假而欠薪,但后期会补偿,工资推迟对于居民收入、支出和工作意愿会产生负面影响。失业救济金等福利会正常发放,但新申请会受阻。与政府签订合同的私营公司的员工可能遭到临时裁员,失业人数增加。关门期间,政府将继续支付国债和其他形式的债务,美债不会违约。统计局缺乏人手且工作停滞,经济数据可能推迟发布。

政府关门和美债上限/政府违约的区别:机制:美债总额触及上限后,美国政府无法进行新增融资,当税收、非常规手段、和现金消耗完毕,美国政府无法履行支付义务,从而违约。范围:债务上限导致政府违约时,涉及的支出范围更广,尤其是会导致美债违约。影响:理论上,由于涉及范围更广,债务上限的冲击要大得多;但实际上,由于债务上限导致的违约基本不会发生,其影响只在情绪上,而政府关门经常出现,其影响反而更大。

政府关门的影响:经济方面,若持续时间较长,关门对GDP和PMI均会造成较大短期压力;财政方面,政府收入可能出现下降,财政可持续性担忧升温;市场方面,风险资产在关门前夕偏弱、关门后趋于反弹,美债在事件前后整体强势,美元整体承压。

2023年现状和展望:时间所剩无几,两党分歧明显,年度拨款法案直接通过的前景黯淡;共和党内部亦不团结,即使是持续决议,也面临较大的谈判阻力;美国政府再度关门的概率存在,但预计持续时间不会太久。

美国政府关门风险再度引发市场关注。距离美国本财年结束仅剩下不到一周时间,由于美国两党分歧持续加剧,若众议院和参议院在9月30日前之前,无法就下一财年预算法案达成一致,美国政府或将面临关门。依据历史经验,美国政府关门会对经济、市场、社会和政治等方面造成一定冲击。本文对美国政府关门的大致情况、影响进行展望。

一、什么是政府关门?

美国联邦政府正常运转所需的各项资金,需要每个财年通过拨款法案给予授权(legislation appropriating funds for the next fiscal year);当法案无法通过,政府支出受阻,部分职能停摆。美国政府机构的预算支出,需要在国会按照拨款法案的形式予以通过才能执行。国会内部,拨款职责被分配给拨款委员会下设的十二个小组,各组分别负责十二项年度拨款法案中的一项,并上报一份单独法案,随后两院将在各自的版本中达成一致,在财年结束前交由总统签署。通常情况下,在没有通过完整拨款法案时,政府机构将无权执行和产生相应的支出操作,缺乏办公经费的补充、员工因停薪将被迫休假,相关的政府服务也无法提供,政府实质上陷入关门。

二、政府关门下,哪些支出和服务会受到影响?

理论上,美国财政的主要支出均会受到影响,进而冲击绝大多数政府职能。按照拨款法案小组的划分,十二个大项类别包括:农业与食品药品管理、商务司法、国防、能源水利、金融服务与政府监管、国土安全、环境保护、劳动卫生与教育、立法、军队建设、国外行动、交通运输。我们和美国财政部支出结构进行对比,二者基本吻合,因此理论上多数政府支出和职能均会受到冲击。

但是,实际上并不会出现整体的政府停摆,重要性较低的服务和部门关门概率更高。对于政府支出和服务相关的几个核心的问题,提示如下:

(1)是否全部政府职能均瘫痪?不会,部分必要的、不受限制的职能不受影响,但会受到连带冲击。

四类支出或不受政府关门的影响,包括:“必要的”、保障社会正常运转的职能、不受年度拨款限制的强制性支出、无需年度拨款通过的永久性费用资助活动、以及预先拨款资助的项目。根据政府关门历史和国会管理与预算办公室统筹下各机构发布的关门计划,常见的不受影响的项目包括:第一,必要支出,如公共安全活动、边境保护、军队武装、电网维护、执法以及立法和司法人员提供的服务;第二,不受拨款限制,如美联储的资金和邮政服务;第三,永久性费用资助,如资助美国检察官任命的特别律师的费用;第四,预先拨款资助,如退伍军人健康管理局内的项目。

但是,政府关门的影响在不同部门间存在溢出效应,由于其他部门的关闭、雇员到岗率低等因素的冲击,上述本应“豁免”的项目也会受到波及。需要说明的是,“必要”的服务活动与项目支出,如空中交通管制、食品安全检查以及移民局服务,以及社会保障和医疗保险支出、补充营养援助计划等不受年度拨款限制的支出,理论上不应当受到政府关门影响,但影响却实际发生了。例如:在社会保障和医疗支出方面,处理福利核查与医疗卡发放的员工被停职,相应的工作停止,1995-1996年的政府关门期间,每天都有超过一万名医疗保险申请者被临时拒之门外;在补充营养援助计划方面,补充营养援助计划所包含的如发放食品券等可能面临无法如期支付,同时商店无法更新电子福利转账卡许可证,民众在接受援助计划的福利时会出现阻碍;在食品安全检查方方面,2018-2019年的政府关门期间,美国食品药品管理局在政府关门后的一段时间暂停了高风险产品的食品检查。

(2)州和地方政府也要关门吗?不直接关门,但会因联邦政府转移支付中断受牵连。

拨款预算法案主题是联邦政府,不直接涉及州和地方政府,因此关门主要在联邦一级。但是,由于大多数州的部分资金来源(有的高达三分之一)依赖联邦政府提供,当资金严重不足时仍会干扰州政府的运行。此前的关闭中,各州通常会投入自己的资金来维持大多数项目和服务的运行,联邦政府此后偿还各州的此类费用,因此影响相对可控。

(3)政府雇员的工资会正常发放吗?暂停发放,但后期会收到欠薪。

2019年《政府雇员公平待遇法》要求,在政府关门导致拨款中断期间休假或仍需工作的政府雇员,应在中断期间获得补偿,并在政府重新开门后获得上述工资。上述工资补偿的标准包括:基本工资,定期工作的加班费和其他加班费,定期支付的津贴和差额等。但是,先前批准的无薪休假或在拨款失效期间无薪缺勤的员工将不会获得这段时间的工资。

工资推迟发放意味着短期对于居民收入、支出和工作意愿产生负面影响。此外,部分机构为了维持必要运转,只能在无薪、不足薪、欠薪的情况下对工作人员进行召回,也会使得这些部门的运转效率不及平时。例如,在2018年12月22日开始的政府关门期间,运输安全管理局要求工作人员在拖欠工资的情况下必须报到上班,遭到了工作人员的拒绝;国内税收署也要求部分被停职的员工到岗工作,但实际返岗人数不及一半,延误了退税工作。

(4)失业救济金等福利收入是否能正常发放?存量的还是会发,但是新申请会受阻。

失业保险由地方政府管理,在短期的联邦政府关门过程中,失业保险的支付不会存在明显干扰。主要的延迟在于新申请的审批。因此,失业救济金对居民收入的负面影响可控。其他一些社保福利支出正常也不受影响,社会保障管理局将继续处理和邮寄支票。

(5)政府会大量裁员、推升失业率吗?存在这个风险。

政府关门时,非必要的联邦雇员将被要求休假,不会被裁员。但是,与政府签订合同的私营公司的员工可能遭到临时裁员,失业人数增加。例如,2018年政府关门期间,前后的2018年11月和2019年2月,联邦雇员分别增加4千和6千人,但12月和1月分别减少1千和4千人。

(6)美债会违约吗?不会。

在关门期间,政府将继续支付国债和其他形式的债务,不会造成违约出现。国会讨论的12项支出范畴里,也未明确包含利息类内容。

(7)经济数据还会正常发布吗?曾出现过推迟发布的情况。

由于政府机构暂停数据处理、收集以及传播,经济数据的发布将会受到影响。在2018年12月22日开始的政府关门期间,包括贸易、住房和消费者支出数据在内的10多项关键数据被推迟发布。

三、政府关门和美债上限/政府违约的区别

政府关门和债务上限/政府违约是截然不同的概念,机制、范围和影响的区别如下:

机制:美债总额触及上限后,美国政府无法进行新增融资,当税收、非常规手段、和现金消耗完毕,美国政府无法履行支付义务,从而违约。这里的支付义务较广,包括社会保障和医疗保险福利、军人工资、国债利息、退税和其他等。债务上限的机制和政府关门明显不同,后者是年度预算拨款法案的通过存在障碍时才会出现的现象。

范围:债务上限导致政府违约时,涉及的支出范围更广,尤其是会导致美债违约。政府关门只会暂时停止“非必要”的一些支出和职能,社保、美债等核心支出仍会继续。但债务上限一旦造成政府违约,则是全面性的灾难,各项支出均会停止,范围明显更广。

影响:理论上,由于涉及范围更广,债务上限的冲击要大得多;但实际上,由于债务上限导致的违约基本不会发生,其影响只在情绪上,而政府关门经常出现,其影响反而更大。

四、在拨款法案难产时,有办法避免关门吗?

有的,通过持续决议(Continuing Resolution,CR)可以暂时避免政府关门。持续决议是在没有完整的拨款法案时,延续上一年的拨款水平、临时为政府提供资金的一种过渡方案,能够在保持政府部门正常运转的情况下,给予立法者一个缓冲期来协商达成一致。近年来,通过持续决议来维持政府运转的时间接近完整财年的四分之一以上,这一情形越发普遍。

虽然持续决议短期有效,但也存在一定副作用。例如,低效(简单延续上一财年拨款计划,不考虑需求变化,浪费各机构的预算评估、研算)、扰乱机构运转(预算变动花费大量人力物力沉默成本)、政策错乱(继续为上一财年取消、削减、无效的计划拨款)。

五、政府关门的历史

美国历史上,一共发生过22次政府关门,每次关门的平均时间是8.91天,其中最短为1天,共发生过2次,最长为35天。在1976-1987年,政府关门几乎每年至少发生1次;90年代发生过3次,其中1995年发生过2次,间隔1个月左右;2000年以来,共发生过4次,其中3次均发生在2018年。两党的主要分歧集中在福利、医改、军费、赤字等方面。

最近两次政府关门受到市场关注较大,分别是2018年和2013年:

2018年底,距今最近、持续时间最长的一次政府关门,为期35天。此次导火索是特朗普主张在拨款法案中纳入57亿美元美墨边际隔离墙的修建资金,被民主党拒绝。政府关门自2018年12月22日开始,于2019年1月25日结束,特朗普同意签署一项为政府提供三周资金但未包含修筑资金的持续协议而宣告结束。此次政府关门不仅是美国历史上持续时间最长的一次,也是迄今代价最高的一次,约80万联邦雇员停薪,标普公司预测经济损失达60亿美元。

2013年10月,另一次持续时间较长的关门,为期17天。此次导火索是国会就奥巴马医改政策存在分歧,最终未能在9月30日前制定折衷方案。2013年10月16日晚,共和党屈服于奥巴马和参议院民主党的要求,关门结束。此次关门,近80-85万联邦雇员无薪休假,标普公司预计经济损失达240亿美元。

六、政府关门的影响

由于财政支出和公共服务的部分暂停,政府关门将对经济、市场、社会和政治等均会产生一定影响。经济方面,若持续时间较长,关门对GDP和PMI均会造成较大短期压力。典型的例子是2018年底,关门时间超过1个月,当时GDP增速、制造业PMI、以及政府非农就业均出现明显下降,关门结束后开始修复。但是,由于政府相关支出只是延迟而非取消,“必需的”服务业会照常提供,这些冲击只在短期出现,且如果持续时间不长(政府关门的平均持续时间是8.91天),冲击体现也不明显,例如2013年。

财政方面,政府收入可能出现下降,财政可持续性担忧升温。潜在传导渠道包括:第一,征税行为的暂停甚至错失,直接带来潜在税收的下降。第二,旅游收入的下降。国家公园、公共博物馆等暂停开放,机场安检工作人员不足造成航空延误,均会扰乱旅游业的正常运营,造成包括门票收入在内的旅游收入流失。例如,2013年和2018年的政府关门期间,黄石公园的园区或服务全部关闭。第三,政府关门导致居民、企业的消费、经营、投资行为变化,经济增速下降,间接导致税收下降。例如,2013年10月的政府关门期间,土地管理局无法处理约200份钻井许可证,延迟了土地能源开发;由于财政部烟酒税和贸易局无法签发啤酒、葡萄酒和蒸馏酒的出口证书,导致超过200万升的美国产品港口滞留。此外,闹剧始于两党对于财政支出的分歧,类似债务上限问题,反复出现会耗损市场的耐心和信心。

市场方面,风险资产在关门前夕偏弱、关门后趋于反弹,美债在事件前后整体强势,美元整体承压。美国政府关门前后到顺利解决,市场整体波动较大,考虑到方差的话,历史经验规律的有效性需要谨慎看待。平均意义而言,美股和原油在关门前夕下跌为主,但是在关门后的一周和一个月内(多数案例中关门已经结束)反弹十分明显,这一规律在近20年中表现有所加强,猜测风险资产更多是情绪和预期主导的事前下跌为主。美债和美元在整个事件的前后表现有一致性,美债收益率和美元指数均始终走低,尽管事关美国政府财政问题,但美债仍然被市场追捧,主要的担忧体现在美元货币上,这一特点和债务上限时的市场类似。黄金的走势和美股类似,在关门前夕往往偏弱,但在关门后容易取得正收益。

七、2023年现状和展望

目前拨款法案通过的前景不明朗,美国政府再度关门的概率存在。短期的障碍包括:

第一,两党的分歧依然较大,但所剩时间无几,直接通过年度拨款法案的希望渺茫。距离9月30日本财年结束只剩下几天时间,而共和党领导的众议院目前只通过了所需十二项法案中的一个,在过去三周多的时间里,始终未能产生实质性的进展。此外,两院就新的削减开支、恢复已过期的企业税削减、扩大儿童税收抵免、乌克兰援助等提案方面分歧依然较大。

第二,民主党虽然愿意使用持续决议避免暂时关门,但共和党内部依然存在分歧,部分极端议员不接受过渡方案。一部分共和党人认为应当推进持续决议来暂时避免关门,并组成小组努力敲定剩余方案,众议院院长麦卡锡也公开表示不希望政府关门。但极右翼的共和党议员不接受任何临时性质的法案,其与参议院的分歧更加难以调和。这导致潜在的持续决议可能无法在众议院内部获得通过。

第三,管理与预算办公室已启动关门准备程序。根据9月22日的消息,管理与预算办公室已开始提醒各政府机构审查和更新其各自的有序关闭计划,以应对潜在的风险。如果发生政府关门,预计持续时间不会太久,重现2018年1个月情形的概率偏低。第一,关门对经济和市场造成负面影响,当下美国经济仍处于微妙节点,衰退风险难言彻底解除,两党不会长期纠缠;第二,2018年特朗普个人意志在其中发挥较大作用,今年拜登和民主党相对中性;第三,美国今年已经出现债务上限、评级下调、赤字高增等多项麻烦,再度陷入长期关门带来的额外风险较高;第四,历史经验表明,政府关门最终往往会增加更多的额外支出,关门时间越长成本越高。

一旦关门,短期经济和就业可能有压力,且10月关键的GDP与CPI数据或推迟发布,对于联储政策评估构成干扰。此外,参考历史经验规律、当下情绪偏弱的现状,美股短期或延续调整态势。

(黄文涛为中信建投证券首席经济学家,钱伟为中信建投证券宏观分析师)