距离国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》已有近2个月,第一财经近日从权威人士处了解到,目前该文件还没有正式下发。
在7月28日召开的超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议上,中共中央政治局委员、国务院副总理何立峰表示,城中村改造是一项复杂艰巨的系统工程,要从实际出发,采取拆除新建、整治提升、拆整结合等不同方式分类改造。实行改造资金和规划指标全市统筹、土地资源区域统筹,促进资金综合平衡、动态平衡。必须实行净地出让。
根据住建部去年10月公布的《2021年城市建设统计年鉴》,全国共有上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津和武汉8个超大城市以及杭州、东莞、西安等11个特大城市。这些城市中,广深城中村规模大、开发强度高,而京沪杭等城市城中村主要位于外围区域。
尽管市场普遍认为本轮城中村改造将不同于棚改区改造,回归地产“三高”的旧路并带来过量的流动性,但对于城中村改造的拆建比是否能突破2、集体土地是否需全部回收为国有、净地模式如何执行以及房票安置规模有多大等问题,依然存在争议。
针对城中村改造中社会关切议题,第一财经近日专访了中国城市规划设计研究院城市更新研究分院副院长、住建部科技委社区建设专业委员会秘书长范嗣斌,中国人民大学公共管理学院教授、首都发展与战略研究院学术委员会副主任叶裕民和中国社科院研究员、中国城市经济学会房地产专委会主任王业强。
一个项目周期可能超过10年
第一财经:近年来,地方城市建设多以老旧小区改造、棚户区改造收尾为主,“城中村”改造的节奏相对较慢,这背后有哪些原因?相较于其他城市更新,城中村改造有哪些特殊意义?为何集中在“超大特大城市”?
叶裕民:《“十四五”新型城镇化实施方案》提出“有序推进城市更新改造”,重点为在老城区推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造。
城中村是一个非常复杂的生态系统,它的土地性质,利益主体的协调难度都远远大于历史街区和老旧小区改造。一个城中村改造项目从规划到完成基本以10年为周期,面对的矛盾极其复杂,难点很多,顶层设计至关重要。
城中村改造发生在城市的集体土地上,它是城市常住人口和流动人口的聚居空间。根据调研,只要一个城市的流动人口占据该城市城区的1/3,就必定会有大量城中村诞生,也有大量的改造需求。
在我国一些超大、特大城市,城中村面积总体规模已等同于发达中心城区的50%～80%,如果不去改造,城市的现代化将会支离破碎,乃至在发达的中心城区和落后的城中村地区之间、在拥有城市权利的本地人和缺乏城市权利的外地人之间,构成新二元结构。
在当前阶段,国务院要求“城中村改造与保障性住房建设结合好”,这是城中村改造的“包容式治理”模式。
“包容式治理”体现在两个层面:一是在改造的规划逻辑上,摆脱了“挑肥拣瘦”的模式,新一轮城中村改造将更好发挥政府统筹功能,改造也将更具整体性和综合性,为社会资本带来更多的想象空间;二是让非户籍常住人口真正享受到城市可支付健康住房的居住权以及基本的公共服务。
范嗣斌:长期以来,城中村改造多以地方试点在推进。
前述国务院常务会议提到城中村改造应该“成熟一个推进一个,实施一项做成一项”,这显然是必要的。如果只是按土地性质来定义,城中村指被包围在城市建成区里边,但仍属于农村集体土地性质的区域。但具体到全国不同地域、大中小不同规模的城市,以至于相同城市的不同改造项目间,城中村原本的肌理、特征及可行的改造方式均千差万别。
比如,“城中村”问题最为凸显的超大特大城市是广州和深圳,当地土地集约度高,一些城中村自建房已高达九、十层高;而在北方和江浙部分地区,城中村中的楼房往往只有两三层,甚至是平房。此外,在不同地区,村民利益大小、涉及可能不同,协商成本不同,改造周期长短可能也会差别很大;一些改造项目情况复杂,从谋划规划到建设运营,周期就会拉长。
所以在“成熟一个推进一个”的指导性原则下,相关城市主体应该针对每一个城中村改造项目,充分做好前期政策研究,细化具体实施方案,国家“一刀切”出台细化政策的可能性不大,更有可能是给出一个大的方向引导。
房地产开发模式还适用吗
第一财经:与过去30多年的城中村改造相比,新一轮城中村改造有哪些不同?在地方层面,对于城中村改造,目前存在哪些比较成熟的模式?
范嗣斌:当下进行城中村改造,在城市更新大背景下也有共性要求,即要从以土地增值为核心,以商品住房消费为支持的高投资、高周转和高回报的增量开发模式,向以人为核心,以空间经济、城市运营、服务增值等为支持的价值化、长周期和可持续的有机更新模式转变。
过去5～10年,以广深为代表的城市,城中村改造最典型的做法为增容,即拆低建高、拆少建多,往往依靠房地产开发来平衡,比如广为人知的广州猎德村改造。这样的改造有其时代背景,一定程度上确实达到了改变城市风貌和村民居住品质的目的,让村民住进成套商品房的同时,也拉动了城市经济。但过高过密的建筑也对城市景观风貌产生了一定负面影响,并给城市基础设施维护运营构成压力。
所以,在新一轮的城中村改造中,虽然需要鼓励企业参与,但也不会采取政府引导后就全放手交由市场去做的改造模式。因为市场出于经济因素考虑,会“挑肥拣瘦”聚焦盈利空间大的城中村项目。比如,在广州等地早年的城中村改造中,容易改的已经基本改完了,如今剩下的几乎全是“硬骨头”了。
再加上现在市场下行期,市场资本进入的积极性并不太高。现在剩下的,都是密密麻麻的房子、十余层楼高的这种城中村,在城市建成区间,再想改造,容积率和盈利没有空间了,过去的房地产模式就改不动了。
近年来,深圳探索让民营企业长期趸租城中村作为公寓出租的模式,出资改造整村房屋、公共设施和空间环境,开展规模化租赁及增值服务,从一次性收益平衡转向持续的运营收益平衡;厦门也结合村庄情况,引导村民自发更新改造,将城中村房屋租赁给咖啡店、小吃店等,并将一些闲置住房改造为民宿,例如厦门大学附近的网红打卡点曾厝垵,其实就是城中村有机更新的成效。
当然,也不是说拆除重建的模式不适用于城中村改造了,而是说要因地制宜,在拆除重建的更新改造中,考虑社会、经济、文化等综合性因素,还要考虑对建设高度强度、形态风貌等的合理管控。那么,在这些管控之下如何保障经济的可行性呢?政府一方面应深入研究、多方协商,制定公平合理的政策机制和补偿标准;另一方面,可以鼓励企业在开发后进行长期持有运营,拉长其收益期。同时还应考虑降低企业的进入成本,创造更多机制条件,如完善土地支持政策,给予合理税收优惠等。
城中村改造拆建比能否大于2
第一财经:住建部于2021年发布的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》(建科〔2021〕63号)(下称“63号文”)提到,“城市更新单元(片区)或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%”“原则上城市更新单元(片区)或项目内拆建比不应大于2”等比例限制,城中村改造可以打破这些限制吗?
范嗣斌:关于63号文是否适用于城中村改造,个人认为还是取决于更新改造的模式选择。
63号文提到的是转变城市开发建设方式,坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主的城市更新模式(即渐进式有机更新和微改造)。
这份文件主要是针对城市更新行动中随意拆除老建筑、搬迁居民、砍伐老树、变相抬高房价等底线问题,防止城市更新变形走样。回顾近几年住建部公布的城市更新试点城市名单也可以发现,这份文件中针对的城市更新问题并非仅聚焦于超大特大城市,所以,应该说城中村改造和63号文覆盖的城市更新项目存在一定的交集。
对于以上述模式进行的城中村改造,拆除部分不超过20%、拆建比不应大于2是合适的(如深圳的元芬村、南头古镇城中村等)。
而一些地方以拆除新建为主的、房地产开发模式的改造项目,在一定时期、一定范围内肯定仍然会存在,则不适用于用63号文来考量,但自然也不享受许多地方给予城市更新项目在土地管理、税收减免、政策性银行贷款等方面的优惠措施。
同时,63号文强调了加强统筹谋划,不“头痛医头、脚痛医脚”,要合理确定城市更新重点、划定城市更新单元。这个拆建比的定量约束可以发生在“项目内”,也可以以“城市更新单元(片区)”为考量。文件希望地方不要拘于一个点、一个局部,而是拓展视野和空间,更加综合系统地去思考城市更新,鼓励城市更新要与城市街区、片区和城区整体融合考虑,这在客观上也为城市更新项目的“留改拆”结合留出了弹性空间。
叶裕民:上述电视电话会议提到,城中村“采取拆除新建、整治提升、拆整结合等不同方式分类改造”。“拆除新建”被摆在了首位,这一点我非常赞同。
城中村的共性问题在于住房拥挤和公共服务、基础设施匮乏,其特征又可以进一步概括为“三低两高”。“三低”即土地利用效率低、产业技术水平低和居民收入水平低;“两高”即无证建设比例高和刑事犯罪及治安案件发生频次高。无论是出于解决大规模非户籍人口的非健康住房问题考虑,还是出于建设更多公共服务空间考虑,都需要提高土地利用效率。
需要注意的是,以拆除新建为主的城中村改造也要避免陷入局部性的地产开发思维。
以深圳在2009年启动的城中村改造为例,当时采取的做法是政府负责源头治理,即出台保障公共利益的政策,例如将15%的土地用于建设医院、学校和交通等基础设施,将40%~45%的土地用于建立回迁安置房,其余土地作为“融资地块”通过公开出让给市场主体,或协议出让给村集体与按规定公开选择的市场主体组成的合作企业。如此一来,企业解决了此前“改不起”的难题,村民之中也因为“拆多少、补多少”诞生了“亿元户”,但由于融资地块价格被推高,房价也由此推高,进而导致城市整体营商成本和市民的整体居住成本被推高。
王业强:63号文坚持划定底线,包括严格控制大规模拆除、严格控制大规模增建、严格控制大规模搬迁等,我认为会对城中村改造带来影响。因此,相比拆除新建,拆整结合或是大势所趋。
上述底线约束了新建规模,也间接约束了土地转让收入的空间。在禁止大拆大建的背景下,土地转让空间收缩,一锤子买卖收入少了,后续可能更多地要向经营要收益、向长期要效果,从整体规划、特色定位、市场化商业运作、成本管控等维度谋求收益。
净地出让或加大开发商拿地成本
第一财经:如何理解“城中村改造必须实行净地出让”?
范嗣斌:“净地”是指土地出让发生在经确权平整过的土地上,在土地出让之前,已经完成了土地收储、拆迁补偿、七通一平等系列工作。这样的好处是用地性质固定、控制性要求确定,便于在具有升值潜力的地区,实现以市场化为主导、大规模、一次性的开发建设方式。
对于那些情况复杂的城中村,如果因地制宜考虑以有机更新为导向的城中村更新改造模式,仅作小规模、渐进式更新和微改造的,应该是不需要先进行“净地”处置的。
王业强:实现净地出让,实际上是为了充分保障农民(被拆迁人)的合法权益,强调了应严格按照土地储备制度执行。实行净地出让,其中隐含着应按照市场化的规则来实行出让,一方面确保受让人是经过合法合规程序选择出来的,另一方面也需要受让人按照标准缴纳土地出让金,确保财政收入的不受损失。
但城中村内各类土地用地性质复杂交错,它不仅包括村民宅基地、集体建设用地,还包括一些国有建设用地、历史遗留用地和耕地,改造难度较大。所以,净地出让对当地经济发展水平、年度地方政府债务承受能力、还款能力都是一个考验。同时,净地出让,也必然会增加开发商拿地成本,对开发商融资、运营能力也是一个严峻的考验。
执行“净地出让”出让制度,首要就是要对“净地”作明确界定,即土地及地上附着物、建(构)筑权属清楚,补偿安置落实到位,没有法律经济纠纷,规划条件明确,具备动工开发所必需的基本条件。过去因为没有明确界定,一些所谓的“净地”变成了“不干净地”,甚至成了“扯皮地”、纠纷地和闲置土地。通过对国有建设用地使用权出让行为作进一步的规范和明确,目的是维护公开、公平、公正的土地市场秩序。
当前提出的城中村改造必须净地出让,实际上是一种一、二级分离的土地开发模式。
但“净地出让”仍然可以探索实现土地一二级联动,包括协议出让和带方案出让,即土地出让前,政府将城市设计、建设工程方案、功能运营、基础设施建设要求等相关条件予以明确,作为土地出让的前提条件,纳入土地出让合同;受让人在取得土地后,必须按照合同约定的条款进行施工建设和经营,落实相关的条件和要求。各地可以根据当地的具体情况和实际需要,通过出台地方性法规政策,完善土地政策体系,从而推进城中村改造项目顺利落地实施。
叶裕民:需要补充的是,我认为城中村集体土地也可以不改变用地性质,即保留部分集体用地,这和集体土地入市的土地制度改革具有同类的性质,但这一部分占比可能不大。
例如,根据上海在去年9月发布的《上海市助行业强主体稳增长的若干政策措施》,将“城中村”改造项目认定中的集体建设用地占比要求从70%以上降至51%以上。
保租房能否解决城中村所有租住需求
第一财经:城中村改造往往和保租房建设相联系。哪些城中村用地适合发展保租房?保租房一定能解决城中村住房问题吗?
叶裕民:正如我提及新一轮城中村改造需要实现“包容性治理”,要实现这一目标应该与推动解决大城市新市民的住房问题形成联动效应,在城中村创造更多低租金水平的租赁住房供给。
我建议在城中村的集体建设用地中发展(村民)市场化租赁房,即民租房,并选择试点引入社会力量建设租赁住房,以多种形式规模化实现新市民的租赁房保障,形成多类型、多层次的城中村住房租赁体系。
当然,民租房的良性发展也需要规划先行。我在广州和北京两地的调研发现,60%租赁住房的流动人口,其租赁住房的支付能力是在20~60平方米之间。如果城中村改造用于出租的安置房均为大户型,那么空置和群租房问题可能难以避免。
城中村改造对楼市去库存作用有限
第一财经:城中村改造如果原拆异建,房票安置的规模以及对楼市去库存的效果能有多大?除了楼市效应外,城中村改造对于投资的拉动效果如何?
叶裕民:关于这一轮城中村改造能否帮助楼市“去库存”,我觉得作用相对有限,这背后的原因在于村民主体选择货币化和房票补偿安置的意愿可能不高,相反他们更有可能选择就地安置。我们调研时发现,一些村民或更依赖城中村的邻里文化,而不满意房票安置后住进其他商品房社区;还有一些村民担心未来城市房价会上涨,货币化补偿不足以负担购买未来新房的成本。
本轮在超大特大城市展开的城中村改造对投资、消费的拉动作用是前景可期的。
从投资来看,在全国超大、特大城市中,仅广州一地,据该市今年政府工作报告,2023年全市城市更新年度固定资产投资目标将达2000亿元,其中,对于计划推进的127个城中村改造项目,广州今年预计完成固定资产投资983亿元,占上述全市城市更新固定资产投资目标的49%。截至7月,据广州住建局最新消息,全市城中村改造项目累计完成固定资产投资3400亿元。