都市圈是区域一体化的空间载体。今年2月19日,国家发改委下发《培育发展现代化都市圈的指导意见》(下称“指导意见”),是我国第一个关于都市圈的高规格文件,表明在未来的城市化和区域一体化中,都市圈将是主要的空间形态和实现方式。

笔者认为,长三角一体化的发展应该从都市圈的规划入手,先编制都市圈的发展规划,在都市圈的范围内带动交通、产业、制度的互联互通。

建立都市圈的三大条件

指导意见明确指出:“城市群是新型城镇化主体形态,是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。”

笔者认为,基础设施,发达的经济活动,相似的制度、互相认可的文化基础、均衡享有的公共服务,是都市圈形成的三大要素条件。

都市圈的空间范围由中心城市向周边城市发展。在中国,中心城市按照人口规模可分为超大城市(1000万人口以上)、特大城市(500万人口以上)、大城市(300万人口以上),通过交通等基础设施与周边地区联系,既集聚又辐射。

都市圈的发展首先需要基础设施,包括轻轨、地铁,也在一定程度上包括高铁。都市圈通常“以1小时通勤圈为基本范围”,大致划定都市圈的边界。按照这个标准,都市圈的范围能有多大,这其实也涉及轨道交通的运行速度问题。目前,城市里轨道交通的速度通常是60公里/小时,未来要着力提高它们的时速。

去年年底,国家发改委正式批复同意上海市城市轨道交通第三期建设规划,建设机场联络线。根据规划,机场联络线自虹桥枢纽至上海东站,线路长68.6公里,设站9座,快捷连接虹桥与浦东两大国际机场、虹桥与东站两大火车站以及七宝、华泾、张江、迪士尼等,最高运行时速将达160公里,虹桥机场到浦东机场最快只要半小时。笔者认为,高速轨道交通的建设将大大扩展都市圈的范围,是未来都市圈建设值得借鉴的经验。

除了轨道交通的速度,开行跨站车也是提高车速和车辆运行效率的办法。中国目前没有跨站车,但跨站车在其他城市早有出现。在日本东京都市圈,跨站并不是完全靠修副线,而是在站里面设有跨站线,即一条可以避让的轨道,让跨站的车子快速通过,整个交通运行的效率就提高了。

除了交通外,形成都市圈还需要有好的产业发展,以及都市圈内比较相似的制度、文化和公共服务。

都市圈集中了大量人口,需要有发达的经济活动来支持人口就业和生活,这就需要一个良好的产业集群和产业链。而相似的制度、互相认可的文化基础,以及学校、医院和政府提供的公共服务,可以做到对这一区域老百姓全覆盖,让他们公平均衡地享有这些服务,也是形成都市圈必不可少的条件。

长三角一体化应该从都市圈入手

今年5月13日,中共中央政治局会议指出,长三角一体化发展具有极大的区域带动和示范作用,要紧扣“一体化”和“高质量”两个关键,带动整个长江经济带和华东地区发展,形成高质量发展的区域集群。这里的“区域集群”一方面指的是产业集群,另一方面指的就是都市圈的集群。

长三角35.9万平方公里,常住人口2.2亿,2018年经济总量超过21万亿元。长三角空间范围大,涉及不同的行政区划,经济发展水平差异大,其中人均GDP最高的无锡是最低的阜阳的8.07倍。

笔者认为,长三角地区发展水平差异太大,公共服务的统筹是最难做到的。长三角涉及不同的行政区,而公共服务在中国是地方政府的行为,不同行政区内的标准不一样。因而在更小的都市圈内部做到公共服务的均等化的难度远小于整个长三角实现均等化,目前来看,一体化只能在都市圈的范围内讲,一个圈一个圈地实现,形成更多的中心城市,把周边的城市联系起来,再进行合作和产业的分工,以都市圈的规划来带动交通、产业、制度的开放,将有更大的实际意义。

《长江三角洲城市群发展规划》(下称“规划”)提出了长三角“一核五圈”的构想,即上海是长三角城市群的核心城市,另有南京都市圈、杭州都市圈、宁波都市圈、苏锡常都市圈和合肥都市圈,勾画了长三角都市圈的轮廓。

这里特别要提到都市圈跨行政区的问题。比如规划中的南京都市圈涉及江苏的宁镇扬,也涉及安徽的一些地方,上海都市圈也将包括浙江和江苏的地方。这都说明都市圈不同于过去的行政区划,具有一定弹性或张力,是你中有我、我中有你的情况,既可能一个城市同时处于两个都市圈的辐射范围,也可能出现一个都市圈包括多个省份的城市。

我们来看日本东京都市圈,其规划都是以经济联系、生活便利为出发点,其中有大圈,有小圈,改变了原来以行政区划分都市圈的情况,带来正向的溢出。

长三角都市圈如何落地

近日,上海市正连同江苏、浙江两省酝酿出台《上海大都市圈空间协同规划》。方案初步拟定将覆盖上海+苏州、无锡、南通、嘉兴、宁波、舟山、湖州等“1+7”市,陆域面积4.9万平方公里,常住人口约6500万人,提出在规划范围内实现交通一体化、生态环境共保共治、市政基础设施统筹、绿色网络、蓝网纵横、文化魅力域旅游提升、产业协调发展、合作机制保障与创新等八大系统行动。

笔者认为,这将成为当前区域协调发展过程中,打破行政区划壁垒的重大实践,将为长三角都市圈建设提供可复制的经验。

当前在苏州吴江、浙江嘉善、上海青浦设立的长三角一体化试验区正在试验工商、市场监管等做到一体化,并通过制度的一体化来促进市场的一体化。示范区内跨行政区合作的经验日后亦能够复制到其他跨行政区划的都市圈内。

在长三角一体化以及长三角都市圈的形成过程中,政府的作用不容忽视。但纵观发达国家都市圈的形成过程,不管是东京都市圈,还是纽约都市圈、洛杉矶都市圈、旧金山都市圈都是市场经济自然发展的过程,并没有政府的推动。

在长三角一体化的早期,来自昆山、太仓、宁波、舟山各地的企业积极性很高,愿意主动接轨上海,这是来自市场的动力,是最原初的动力。在长三角一体化上升为国家战略后,政府的作用更明显地显现出来。

笔者认为,结合中国的具体情况,长三角一体化以及都市圈一定要发挥市场和政府两方面的力量。政府要做的是规划、基础设施、教育、营商环境,一是做好区域规划,推动基础设施、示范区等制度性工作,创造好的营商环境,让企业家充分试错;二是从人才角度把教育、经济、环境做好,培养人才和留住人才,以安徽的中国科技大学为例,现在毕业生留在合肥的比例大幅提高,杭州的浙江大学毕业生留在杭州的比例也很高,说明地方经济需求提高,有更多吸引高素质人才的条件。有好大学也是城市发展的强大动力。

但在产业规划上,政府之手不能越界。长三角一体化以及都市圈是为了让市场经济要素自由流动有更好的硬环境、软环境,其根本动力来自市场和企业。在政府“热”的同时,企业一定要从产业链、产业生态的角度找到自己的定位。

(作者系上海交通大学经济学院经济学系教授、经济学院原执行院长,中国服务经济与管理研究中心主任,本文根据第一财经记者孙维维对陈宪的采访整理而成,经作者审定。)