在新一轮的考察过程中,作为总书记的习近平再度表达了对于经济结构改革的看法——防止一味以生产总值排名论英雄。
那么各个地方政府用什么来论英雄呢?
亚当斯密认为政府的主要任务有三项:一是对外抵御敌国;二是对内执行司法;三是创建并经营某些公共工程。而我们的政府什么都做,成了一个全才,这是好事还是坏事呢?
当然是坏事。改把政府的归政府,市场的归市场,十八届三中全会的最终要旨就是处理政府和市场的关系。那么如何用市场指标来衡量政府绩效,这非常值得我们思考。如何进行去GDP化的政府绩效考核呢?
中国已经过渡到了社会主义市场经济,与当初计划经济条件下最大的不同之处,就是GDP不再是政府的最大政绩,而是市场主体的最大政绩,市场才是创造物质财富或者GDP的主体。在这样的过程中,既然政府不是创造GDP的主体,那它的功能主要是什么呢?
胡鞍钢曾说过:政府应该是宏观经济稳定的提供者,他们的政绩反映在宏观经济是否稳定上,这个政绩,也不是地方政府的政绩,而是中央政府的政绩。各级地方政府千万不能把宏观经济稳定的政绩算在自己的“头上”,更不要把市场主体创造的GDP及增长率算在自己的“头上”。这就是为什么不能用生产总值来考核地方政府政绩的主要理由。
从历史的角度来说,唯GDP适用的模式,无论是成长还是消亡,都清晰反应了中国经济不同时代的特征。诺贝尔经济学奖获得者萨缪尔森和诺德豪斯就曾在《经济学》教科书中把GDP称为“20世纪最伟大的发明之一”——它与太空中的卫星能够描述整个大陆的天气情况非常相似——能够提供经济状况的完整图象。
确实,从当代世界各国来看,都不统计地区生产总值,更谈不上用GDP来考核地区政府。地方GDP容易产生重复计算,不科学,也不真实。现在是因为中国太大,目前统计省级GDP还说得过去,没有必要统计省以下GDP。
问题是,对地方政府,取消了地区生产总值考核目标之后,他们的政绩到底是什么呢?
对政绩的考核,贯穿着困扰着古代到现代,欧美到中国。
中国古代怎么考核政绩?从历史资料来看,“钱不是万能的,但没有钱是万万不能的”。作为父母官,教训惩戒的权力就是司法审判权力,获得供奉孝敬的权利,即征收赋税的权力。能不能给皇帝源源不断地收税赋,是对地方官员的一大考验。所以,能够超额完成弄钱任务的官员,从来都是颇受青睐的。明朝张居正当政之初,面对吏治败坏、财政危机、赋役不均、军心涣散之困局,痛下决心,雷厉风行推行系列改革,使大明王朝的生命又延续了数十年。张居正当政期间,朝中大臣极力推荐以清正廉洁而闻名天下的海瑞,张居正却对海青天很不感冒,一再不允,问其原因,说了如下一句话:“……应多用循吏,少用清流。” “循吏”则意指不择手段去达到上级目的的官员们。当然,中国古代有些朝代是综合官德、财赋、功过等于一体的综合考核制度,对今天不无启示。
古代的这种对收税能力的政绩考验,是值得理解的,因为古代的钱币是黄金白银这样的东西,政府想用钱都得拿出真金白银来。到了现代社会,钱已经演变成没有抵押的纸币,政府想用钱多印点就行了,政府再也不缺钱了,所以政绩自然不可能是收税赚钱的能力,逐渐逐渐的,演变为对当前对GDP的畸形崇拜。对GDP的崇拜往前推可以看到清末战乱对于现当代中国经济发展的意识影响——中国进入现代,伴随着外侮、战乱的折磨,这一过程催生了一种国家主义话语的“国力”观念,并被普遍接受,即国力低下导致国家衰弱、人民痛苦。晚清民国的“国力”虽未和GDP划上等号,却构成了“GDP崇拜”的普遍意识背景。
到了新中国,国家在经济目标选择上的优先次序是:1.充分就业。2.财政收支平衡;3.通货膨胀良性可控;4.国际收支平衡当上述目标发生冲突时,优先保证充分就业,客观的说,经济增长必须保持一定速度,比如超过8%,才能保持比较充分的就业,这就是当代GDP政绩的由来。
这种观念带来了过去数十年的大发展,然而负面作用越来越明显,尤其是现在到了处理政府和市场关系的关键时刻。
怎么对政绩进行考核?我们曾研究过欧美的一些政绩考核法。有人说,欧美官员不都是进行选举么?选举结果就是最正确的考核结果。
这是对的,但也不全对。官员官员,官是官,员是员。欧美国家的官是很少的,所谓的员,也就是公务员是不少的,当然比中国少很多很多,他们几乎没有任何特权,也不涉及政治,不能有任何党派偏向,不管是联邦的还是州的,就是政府机构的行政人员,通过公务员考试进去,是完全的雇佣聘用制度,当然不需要选举。
比如美国,真正需要选举的官其实不多,在联邦只有总统、副总统、参众两院是选举产生的,联邦政府各部官员是总统任命的。在州内,各州州长、市长和各级议会由选举产生,州内的各个部门长官由州长或市长任命。在这些联邦制的国家中,上级不管下级,总统不管州长,州长不管市长,厅长不管处长……下级也不遵从上级,他只需要按自己职位的职能要求行使自己职责,做好自己份内的事情,就根本用不着和上级套近乎。对于这部分雇佣聘用的“员”来说,必须有个合适的绩效考核。
由于美国政府支出不断增加,而印钞权不在政府手上,为了避免财政危机,美国的政府绩效评估在上世纪60年代转向经济性、效率性、效果性并重的审计。这就是著名的3E评价法。所谓的经济是指政府支出的降低程度。效率指政府成果和资源消耗之间的对比。效益指政府提供的服务多大程度上达到了政府的目标和公众的需求。
3E也是有缺陷的,它单纯强调经济性,与政府追求的价值理念比如平等、公益、民主等存在矛盾。所以后来又加入公平指标,发展为4E。再后来,美国的政府绩效考核演变为硬性指标和软性指标,其中的软性指标是由社会大众对政府的评价,定期发布政府支持率。不用怕这些考核太麻烦,美国政府的绩效考核审计工作量占到了美国政府审计师总工作量的八成以上,当然,审计是独立于政府行政部门的。
但进入80年代后,在3E的基础上进行的修修补补,已经完全无法满足市场化政府、企业化政府的呼声。美国政府的绩效评估越来越转向企业绩效评估的方法,比如企业中常有的标杆管理法、平衡记分卡法。这些在公司管理中运用到的绩效考核真正走进了美国政府的绩效考核,能够把政府对社会发展所承担的眼前责任与长远责任结合,更注重政府承担起引导社会良性发展的这部分责任。篇幅有限,先不具体介绍。
反正无论如何,美国政府现在实行的都是在企业中流行的那种绩效考核法,这对于当代中国,尤其是十八届三中全会呼声很高的市场化政府来说,是不是很有借鉴呢?
当然,欧美政府尤其比如韩国政府,在这其中,都曾走过一个阶段,就是软硬兼施破除“铁饭碗”。韩国政府最明显,多次打破一般官员“打政府工”的“铁饭碗”思想,先有了这个制度基础才能实行更多的政府绩效考核。这是不是也值得我们借鉴呢?
当然,中国的体制和具体情况,都跟欧美完全不同,可以吸取他们的精华部分,再加以自己的实际情况。
以当代政府来说,政府最大的政绩是什么?应该是民生了吧。那么怎么理解民生?可以从这些指标来辅助理解。比如提供了多少地方性基本公共服务和重要公共产品,创造了什么样的投资环境,保护了多少生态环境等等。越是低一级的政府,越是要强调这种功能,尤其是公共产品和公共服务的功能,而政府创造了多少GDP,反而应该淡化,或者干脆更大胆一些——直接砍掉GDP统计的必要。这才是地方政府职能转变的基本方向。
以后,可以这么来做一个大方向上的绩效考核设计:全国和省级政府统计GDP,需要对他们的考核创造经济的能力配以其它的指标。省级以下各地区不要再统计GDP及增长率,也不作为地方政府的政绩指标,而是以公共服务、社会管理、市场监管作为主要政绩指标,多美国实行的吸取企业管理的绩效考核方法,创造市场化政府。当然,这种绩效考核成不成功,有个前提是在公务员制度上做出的改变。如果还是基层铁饭碗或者上级官员直接决定地方官员生杀大权,那这种绩效考核很难实施下去。
三十年改革开放,我们应该多反思了!都说咱经济实现腾飞了,民族实现崛起了。可实质又是什么呢?政府将本来应该负担的环境、教育、医疗、住房、养老等等大量推给了社会,推给了老百姓。在政府包袱越来越轻的前提下,居然还要靠卖地才能过日子。居然背负了几十万亿的债务,而这些债务中的很大一部分要依赖于卖地才能归还,这与成天宣传的大好经济背景是多么的不协调啊。债务积累越多的政府,政绩越好。环境污染越多的地方,政绩越好。等等等等,一切都是政绩惹的祸。
不以生产总值排名论英雄,不以GDP当政绩,相信一切状况都会改善的!!(作者系CCTV证券频道评论员)