城中村改造的重要性再度提升。
21日召开的国务院常务会议审议通过了《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。会议指出,要坚持城市人民政府负主体责任,加强组织实施,科学编制改造规划计划,多渠道筹措改造资金,高效综合利用土地资源,统筹处理各方面利益诉求,并把城中村改造与保障性住房建设结合好。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,加大对城中村改造的政策支持,积极创新改造模式,鼓励和支持民间资本参与,努力发展各种新业态,实现可持续运营。
今年以来,中央高级别会议已多次提及城中村改造问题。今年4月28日召开的中央政治局会议提出,在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。
第七次全国人口普查数据显示,中国有7个超大城市和 14 个特大城市。记者梳理发现,截至7月上旬,今年已有广州、深圳、杭州、青岛等城市相继发布了城中村改造的细则要求或支持性政策。
广东住房政策研究中心首席研究员李宇嘉认为,城中村改造,一方面是修复内需和消费潜力的必然选择;另一方面也是引导和释放内需的必然选择。对于房地产来说,城中村改造能够构建先租后买的消费新格局新模式,也能够逐步让新市民年轻人外来人口升级自己的住房消费,从而为商品房市场可持续发展创造条件。
虽然城中村改造被认为是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措,但在业界人士看来,由于新时期的旧改已脱离大拆大建的模式,加之当下民间投资热情尚待恢复,城中村改造需要以地方功能性国企主导,并为市场资金进入创造更多有利条件。
“但目前民营经济的情绪还在修复中,短期内吸引大量社会资本进入存在难度。当下,更有可能先由国企打头来探索一些可行性的试点方案,形成示范效应,再慢慢提高市场比例。”李宇嘉说。
城中村如何改?
城中村改造与棚改、旧改均为城市更新的重要手段。其中,“城中村改造”的更新对象是在城市化进程中,逐渐被纳入城市管理体制或被城市包围形成的村落。
中国城市经济学会房地产专委会主任王业强对第一财经介绍说,作为快速城市化中的一个历史遗留问题,城中村改造在各地已经探索出多种不同的模式,如广州模式、深圳模式、珠海模式、杭州模式、郑州模式等,各种模式在改造主体、拆迁补偿方式、改建房屋类型、土地权属变更及管理体制方面各有不同。
王业强举例称,在改造主体上,可以分为三种类型:政府主导型,如杭州;开发商主导,如珠海;村集体为主导,如广州。在改造方式上,各地根据城市规划、功能定位、经济实力分别选择包括彻底重建、局部重建和综合整治的方式。而根据补偿的方式则可以划分两类;一类是实物补偿和货币补偿相结合,如郑州,另一类是政府改造,并根据原有住房面积市场估价直接补偿一定面积住房,如杭州。
根据住建部于2021年8月印发的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》,不短时间、大规模拆迁城中村等城市连片旧区,防止出现住房租赁市场供需失衡加剧新市民、低收入困难群众租房困难;同步做好保障性租赁住房建设,统筹解决新市民、低收入困难群众等重点群体租赁住房问题,城市住房租金年度涨幅不超过5%。
但即便如此,地方政府在城中村“规模化品质化改造提升筹集保障性住房”的想法,也有可能与原住民、原租客的想法产生冲突。
上海师范大学商学院教授、房地产与城市发展研究中心主任崔光灿对记者表示,城中村改造是否可以顺利实施,关键取决于资金来源、居民意愿等。一直以来,由于居民意愿不统一、规划调整困难大、资金平衡缺口大等原因,城中村改造往往难以无法落实或存在烂尾可能;只有当居民意愿强、改造方案可行、改造主体落实,并通过政府补贴、个人出资、配套增收等基本实现资金平衡,城中村项目才具备可以顺利实施的基本条件。
“城中村改造由于资金投入大、盈利空间有限,过去多以功能性国有企业为主,未来通过创新专项金融产品、实施更大的税收优惠、允许更大的规划调整等,可以吸引更多的社会资本介入,加快城中村改造的步伐。”崔光灿说。
李宇嘉表示,由于城中村改造要突出公益性,主要是解决公共短板缺失严重,增加保障性租赁住房,保留“低成本、区位优”的租住和居住空间,所以,往后看,开发商主导的模式也不适宜,更有可能保持由地方功能性国企主导的模式,以确保改造的公共属性。除主导国企之外,多方社会资金进入应该以租赁收入等经营性收入为主,而不是房地产销售收入,避免过度房地产化。
而在一级开发层面,为进一步提高城中村改造效率,广州在今年3月印发的“支持统筹做地推进高质量发展工作措施”中提出,旧改项目不再实施一家企业一二级联动的开发模式,转为做地与土地收储相分离的方案,由全资国企为做地主体。做地主体筹集资金,配合属地政府在指定范围内开展征收补偿安置工作。鼓励金融机构通过贷款、企业债、公司债等其他金融工具对做地主体予以做地资金支持。
该方案也为民企在土地开发环节的参与留有一定的空间,即“条件成熟的其他做地主体需专题报市政府审定”。
短期或增加住房需求
58安居客房产研究院分院院长张波对记者表示,在超大、特大城市进行城中村改造对于增加优质租赁房源供给,改善城中村内居民居住条件,提升整体市容市貌都有较大好处。
“值得关注的是改造本身也会带来很多住房需求,导致城市中长期购房需求有所提升,短期来看,则可能会拉动部分区域板块的热度提升。”张波说。
国海证券认为,房地产市场要走出量稳价平的平稳节奏,当前市场需要从多角度共同发力。其中,政策端需要提升土地供给质量。在超大特大城市积极稳步推进城中村改造,一方面可以弥补投资,另一方面城中村改造可以腾出好地块。“一二线城市核心土地资源稀缺,过去多通过棚改供应核心土地,近年棚改量减少,可出让的核心地块也相应变少,城中村改造可以有效弥补这部分空缺。”
不过,在李宇嘉看来,之所以此次国常会强调是“超大、特大城市”,是因为其他城市可能不是人口净流入城市,而城中村改造投入的资金体量又比较大,不太容易推广。
“因为没有那么大的改造需求,也难以实现资金平衡,非超大、特大城市或不会推广城中村改造。”李宇嘉说。
而在超大、特大城市,王业强也认为,城中村改造最大困难也是资金问题,这在当前房地产整体比较低迷的背景下,或更加凸显。
他表示,当前,房地产市场的低迷无疑影响了社会资金参与城中村改造的积极性。此外,改造的方案如何设计?城中村改造涉及多方利益主体,各地的情况都不一样,如何因地制宜,选择适合本地的改造方案也是一个关键。
但换个角度,王业强说,如果通过适合本地区的城中村改造方案,则有可能吸引社会资本的进入意愿,这或许可以让城中村改造成为超大、特大城市在楼市低迷期的一个亮点和增长点。
“从过去城中村改造的经验来看,政府主导的改造模式具有较大的优势,有助于城中村改造符合城市更新的整体规划。其中关键是形成一个政府主导的多方沟通协调机制,政府层面要积极打通现有政策的掣肘,为城中村改造创造一个良好的制度环境。”王业强说。