2024年影响经济运行的有两个关键变量,一个是房地产,一个是财政。其中,房地产影响固定资产投资,财政问题则影响着能不能有一个稳定的经济社会发展环境,同时还会影响基建投资。

房地产和财政之间又有着千丝万缕的联系,房地产形势影响财政收入,而房地产风险又需要财政去化解。地方政府主要一部分收入来自土地出让收入。2021年地方土地出让收入8.68万亿元,2022年到了6.68万亿元,2023年又减少了接近20%,连着两年减少20%,相当于砍了一半。

我赞同短期可以通过展期降息的方式缓解流动性问题,以时间换空间推动财税制度改革,从根本上解决宏观税负下行、地方政府支出责任过大和债务高企等问题。尤其需要指出的是,我觉得对于财政问题,我们不是担心政府债务的绝对规模,因为十年二十年后再来看现在的政府债务规模,应该说是很小的。我们担心的是两个:其一是政府债务规模无序扩张的机制,其二是当政府债务规模大到一定程度,要不断地还本付息,导致大部分精力用于化债,地方政府发展经济的精力不够,这会影响到地方政府发展经济的积极性。一句话,我们关心财政和债务,不是关心债务规模本身的大小,而是背后的机制问题,以及地方政府的积极性问题。

对于2024年的财政问题,我想谈三个方面。

1.怎么看待当前财政形势及2024年的可能走向?

对于过去几年财政形势简单做一个基本总结,2020年疫情期间,当年的财政形势可以用八个字概括“数字难看,日子好过”。当时由于疫情冲击,财政收入数据不好看,但因为有1万亿抗疫特别国债转移给地方政府,所以地方政府的日子总体来说还是可以的。

2021年叫“数据好看,日子难过”。因为有了2020年的低基数,所以2021年的财政收入增速比较高,但是1万亿特别国债没有了,财政政策往回收了,所以财政度日反而不如2020年。

2022年和2023年,财政形势可以概括为“紧平衡下的负重前行”,未来大概率还是如此。一方面,紧平衡是一种状态,是收入端的宏观税负下行,而支出端的支出责任不减;另一方面,负重前行是一种方向,地方政府虽然负重,但仍然在积极地盘活资产资源,积极统筹四本预算,提高统筹能力、优化支出结构、提高支出绩效,仍在前行。

2.2024年财政面临哪些任务?

总体方法论层面,中央提出“稳中求进、以进促稳和先立后破”。

对应到财政领域,稳中求进,意味着经济社会发展要有稳定的环境,其他政策才能生效,这就要求财政化债和金融化债必须同步推进,避免债务风险在当期爆发,为经济发展创造好的环境条件。

以进促稳,意味着要有进的政策才可能有稳的形势和稳的预期,这要求财政在逆周期调节中适度加力。如何理解适度?有人认为现在经济下行压力比较大,要有更大的力度,也有人说适度就是力度不要那么大。我的理解是中央经济工作会议还提到了要强化逆周期调节与跨周期调节,要增强财政可持续性,所以财政赤字规模要保持足够大的规模,但有可能会低于市场预期。

先立后破,通过财税体制改革破解深层次的问题,将看准的改革通过制度立起来。财政财政,财是表象,政才是根本,财的问题从来不是问题,财政问题的根本在于政,在于政府职能,在于政府规模。如果政府和市场的关系不理顺,政府职责过大,财政困难会反复出现。困难的本质是有限财力与无限责任支出的矛盾。1949年以来到现在的70多年发展历程表明,1949~1978是全国面临财政困难,1978~1993年是中央财政困难,1994年到现在更多的是地方财政困难,问题年年都存在,根子在政府与市场的边界。

3.经济下行期要实施什么样的财政政策才更有效?

中央提出适度加力、提质增效。如何提质增效?我们需要讨论五对关系。

第一,赤字率和专项债的组合问题。很多人问我,赤字率会不会突破3%,我说这并不是一个真问题,真正的问题应该是两个:其一是把经济推升到潜在增长率的水平,需要多大的财政力度;其二是确定了财政力度之后,怎么去分配?如果说有9万亿的财政规模,是采取5万亿赤字与4万亿专项债组合,还是5万亿专项债与4万亿赤字组合。过去长期采用“控赤字+扩专项债”的方式,但专项债规模不断扩张的结果就是边际效益递减,出现了资金闲置和使用效率下降的问题。

在这样的背景之下,比较好的方式恐怕是扩赤字、保持专项债适度规模。实际上主要经济体在经济遭遇外部冲击时,基本上都突破了3%的线,因为财政纪律的约束依靠的是严格的财政管理制度和问责机制,而非一条具体的线。而且我们9万亿的规模远远谈不上大水漫灌,仍然是高质量发展框架下的积极财政。

第二,如果确定了财政支持力度,那么以支出政策为主,还是收入政策为主?经济下行期,市场主体信心处于恢复期,收入政策的效果可能不如支出政策。应当以支出政策为主,收入政策为辅。

第三,如果以支出政策为主、收入政策为辅,那收入政策是采取全面减税降费,还是结构性减税降费效果更好?当前要亟需稳定宏观税负,所以应当以结构性减税为主。

第四,如果以支出政策为主,支出政策方向以投资为主,还是采取投资和消费并重?我认为投资和消费并重可能会有更好的效果。给个人发钱的话,发给谁?怎么发?我想应当是发给特定的群体,应该发给低保线以上、社平工资以下的农村和城市群体,还有这些年就业压力较大的大学生。我们建议分地区按比例的方式来发补贴,西部地区中央承担80%、地方承担20%;中部地区五五承担,充分调动中央和地方积极性。

第五,假定前面都采取了更有效的方式,还要考虑到政策和市场预期的互动。要更加积极地引导预期,政策不能走在市场预期后面,要及时、果断地出台政策。

(作者系中国首席经济学家论坛理事,粤开证券首席经济学家、研究院院长)

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