2019年4月,国家发改委发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》,其中的一段表述不同以往,值得关注:“中小城市发展要分类施策,都市圈内和潜力型中小城市要提高产业支撑能力、公共服务品质,促进人口就地就近城镇化;收缩型中小城市要瘦身强体,转变惯性的增量规划思维,严控增量、盘活存量,引导人口和公共资源向城区集中。”

我们从这段表述中看到了一个强烈的信号,过去二三十年城镇化发展约等于城市扩张的逻辑已然发生变化,一些地区和城市结束增量发展甚至是减量发展将变为必然。近期以低房价刷屏的黑龙江鹤岗市就是目前收缩型城市的典型样本,未来一段时期,将会出现更多这类城市。

从城市的发展规律上讲,人口持续增长、城市边界外扩、经济体量增加是人们的一种普遍认知,但随着整体城镇化率的提高,城市发展出现分化也会成为必然,而一味地增量发展是对土地资源的极大浪费,正是基于这一现状,近年来国家加大了土地资源的管理力度,严格执行耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩政策,确保耕地不减少,质量不下降,建设用地有序增加,提高土地节约集约利用水平。

耕地占补平衡通俗的理解是按照“占多少,垦多少”的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地,没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地。城乡建设用地增减挂钩通俗的理解是将若干拟改造的农村建设用地整理复垦为耕地,释放出城乡建设用地指标,用于城镇建设,在保证各类土地面积平衡的基础上,最终实现建设用地总量不增加,耕地面积不减少,质量不降低,优化土地利用结构和空间布局的目标。

在国家政策的指导下,各省市也陆续出台地方性的管理办法或指导意见,建立跨区域的交易平台,例如江苏省于2014年建立省内补充耕地交易平台,由省国土管理部门负责对指标交易进行统一管理,由省财政厅负责对补充耕地指标交易费的使用进行监管。指标交易原则上每个季度进行一次,采用一次或多次竞价方式,现场挂牌交易。

同时,国家也出台了跨省域调剂的管理办法。根据有关规定,城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂资金是指经国务院批准,有关帮扶省份(包括北京、上海、天津、江苏、浙江、广东、福建、山东等发达省份)在使用“三区三州” (即西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州)及其他深度贫困县城乡建设用地增减挂钩节余指标时,应向中央财政缴纳的资金。由此可见,耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩指标交易的政策规定较为完善,市场较为成熟。

目前,各地积极推进耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩项目,可以预见在未来一段时间,这类项目的数量会大幅增加。作为一类需要投入大量资金,且通过指标交易能够获得收益回报的项目,自然绕不开探讨社会资本的参与空间。

从政策支持的角度看,《关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见》明确指出,“引导民间资本参与土地整治。鼓励民间资本参与土地复垦和矿山地质环境恢复治理。”《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》则指出:“探索将通过土地整治增加的耕地作为占补平衡补充耕地的指标,按照谁投入、谁受益的原则返还指标交易收益。”《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》称:“积极创新实施方式,吸引社会资本、金融资本等参与土地整治和高标准农田建设,鼓励农村集体经济组织和农户投工投劳,加大补充耕地资金和人力投入,获取合理的土地收益。”

从实务的角度讲,这类项目通常采用招标的方式,并不适宜采用大家熟知的PPP模式运作,原因有三:

一是这类项目通常只涉及土地平整、灌溉与排水、田间道路等工程建设内容,极少涉及运营内容。而2017年11月财政部发布的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》明确指出:“仅涉及工程建设,无运营内容的,不适宜采用PPP模式实施”;

二是这类项目的收入来源是土地指标交易收益,该项收入通常纳入政府性基金预算管理,而财政部2019年3月发布的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》规定:“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目补贴支出”,使得项目如采用PPP模式运作,后期会面临政府支付的政策困境;

三是PPP模式周期通常超过10年,政府的支付会被人为拉长,而土地指标交易收益在交易后即可实现。综上我们认为这类项目不适宜采用PPP模式运作。

我们通过研究过去几年引入社会资本实施的项目案例,发现项目数量分布不均,大多数项目分布在广西、贵州、云南等省份,这也说明土地复垦的需求多集中在欠发达区域,也是全国范围内实现指标结余的主要来源地区。以往项目案例中社会资本的回报机制通常有指标收益分成、固定单价、固定回报率以及固定总价四种模式。

我们认为基于耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩政策要求的各类土地复垦、土地整治项目未来会大量增加,在社会资本更多进入传统政府投资领域的趋势背景下,这类项目非常适合社会资本参与,项目优点在于实施周期短,市场化回报有保障,投资规模适中,符合新型城镇化发展的大方向,有利于提高土地节约集约利用水平。随着项目机会的增加,我们相信未来市场上会涌现出一批专业的投资企业,形成更加成熟的操作模式。

(作者系湖北、河南PPP专家库专家,北京荣邦瑞明投资管理有限公司基础事业部总经理)