税制改革一直都是政府和社会各界关心的重点话题。近年来,中国消费税改革正在稳步推进。由于成品油消费日益重要,中国成品油消费税改革势在必行。

国外成品油税收制度与国内在诸多方面存在较大差异。中国把它叫做成品油消费税,国外市场则称之为燃油税,基本原则是燃油税可以缓解成品油的空气污染等外部性问题,被视为有效的调节手段。国外对成品油市场和燃油税的研究主要集中在对税收效果和最优税率的探讨,同时兼顾税率对经济与环境的影响。从实际情况看,国外成品油燃油税征收与管理体系都相当成熟。

相比之下,中国成品油市场税收改革起步较晚,消费税制度与征收管理体系相对薄弱,一直存在诸多问题。因此,中国成品油消费税改革,可以借鉴其他国家的做法。笔者将主要从资源丰富的美国与资源匮乏的日本进行比较,或许能从中得到一些借鉴启示。

西方发达国家普遍实行燃油税,并形成系统的征收体系。美国是较早开始征收燃油税的国家。美国联邦政府规定的燃油税是价内税,其征收对象范围广,不同油品间税率存在较大差异。美国汽柴油的征收环节集中在销售环节,基本上只有进入销售环节才需要缴税。此外,美国各州政府还额外征收地方税,各州和地方的燃油税也千差万别,基本上是“一州一税”,且税额大多高于联邦税。相比之下,中国目前成品油消费税征收范围狭窄,仅有汽油、柴油、石脑油等7个税目,课税环节单一且靠前(主要集中在生产环节)。

日本成品油的税收同样值得参考。日本成品油消费税分为特定消费税和一般消费税(也即增值税),其中,特定消费税由汽油税和柴油交易税组成;从税收管理权限看,又可以分为中央税和地方税,汽油税涵盖中央税和地方道路税。按照流通环节划分,日本规定生产环节缴纳的消费税归为中央税,而地方则具有流通环节的征收管理权限。相比之下,中国成品油消费税由中央统揽,税入全部归于中央,由于无法享受这部分税收,地方政府往往缺乏监管的积极性。

今年一月政府发布《关于成品油消费税征收管理有关问题的公告》,一度引发了国内成品油市场的不小震动。规定成品油发票均须通过新系统中模块开具,目的是使成品油开具发票时不能继续“变票”、商品编码不得随意更改,做到成品油从源头到零售环节都有据可查,形成全链条追踪,加强消费税征收管理。市场短期反应激烈,价格波动明显。据有关统计,新规出台后的一个星期内,华南地区整体油价迅速上涨,而广东汽油批发价则出现断崖式下降,部分地方炼油企业停止接单。

短期市场效果比较显著:首先,在一定程度上可以淘汰生产设备落后、环保不达标的小炼油厂,进一步规范成品油市场,完善成品油消费税体系,加强征管体系,为解决成品油市场的变票、改票问题提供切实有效的途径。其次,可以提高打击偷税漏税的有效性。第三,对消费者无实质性影响,不会增加购油成本。

然而,目前成品油的税收制度还需要进一步改革。目前消费税主要集中在生产侧环节征收,除了无法比较灵活地处理地区在能源与环境方面的差异性,而且容易滋生变票、改票行为,为偷逃漏缴税提供空间。更重要的是扭曲市场竞争,影响油气行业的健康发展。目前成品油市场上还存在大量“裸油”和调和油,这部分征税价差可观,是偷漏税的重灾区。生产侧征税的另一弊端是消费税是价内税,属于中央税,地方可能缺乏监管的积极性。

征收环节由生产端向零售端下移是成品油消费税进一步改革的方向,将使得成品油税收更加规范化、合理化。体现在三个方面:第一,压缩“变票”的操作空间,打击并遏制偷逃漏税行为。第二,淘汰落后产能和炼油厂家,净化成品油市场公平竞争环境。第三,有效提高地方政府的监管积极性。目前是成品油消费税进一步改革的好时机,有如下建议:

1. 借助互联网,延展征税环节。生产环节征税虽征收方便,但也带来了诸如偷税漏税等严重问题。建议下移征税环节,逐步延伸至消费端。与此同时,结合环境治理政策,拓宽成品油消费税征税灵活性,兼顾地区差异性,发挥税收在能源与环境中的调节作用。可以借助互联网、大数据及云计算等技术手段的力量,打造打击和消灭变票、改票等非法行为的税收天网。

2. 构建中央地方共享税,充分调动地方积极性。目前成品油消费税属于中央税,这或许是地方政府监管不到位的一个原因。污染是社会公共品,由熟知当地情况的地方政府来制定与管制,也许能起到更好的效果。未来中国消费税改革可以借鉴美国和日本等国际经验,在充分考虑幅员辽阔等国情的基础上,兼顾中央大局与地方特点,灵活构建中央与地方共享税。

3. 建立税收弹性机制,强化征管体系建设能力。构建中央地方共享税,对应地,需要在税率方面建立有效的弹性调整机制。中央税可以由国家根据经济发展统筹调整,同时给予地方政府权限,根据地方经济发展特征和环境空间,灵活调整本地消费税率。改革可能加大税收征管难度,政府需要着力完善税收征管体系和配套措施,强化税收征管体系建设能力。

(作者系厦门大学能源政策研究院院长)