在城镇化不断加快的情况下,冻结了20年的县改市也正在重新开闸。

县改市重新开闸

日前,经国务院批准,同意撤销宁乡县,设立县级宁乡市,以原宁乡县的行政区域为宁乡市的行政区域。宁乡市人民政府仍驻玉潭街道金洲大道5段398号。宁乡市由湖南省直辖,长沙市代管。

宁乡县改市,透露了一个重要的信号,即暂停了20年的县改市,开始真正的重新开闸。此间的背景是,上世纪八九十年代,县改市在浙江、江苏、山东等沿海发达地区蔚然成风。其中,江苏县级市数量超过了县的数量,苏南的县基本都改了市。

统计数据显示,在井喷期的1994年~1996年,全国共有95个县改市和1个新设县级市。改为市之后,江浙鲁等省的县域经济也得到了快速发展,每年的全国百强县排行榜基本都被这三个省占据。统计显示,至1998年,我国县级市数量达437个,其中近350个为县改市。也就是说,有接近15%的县改为市。

不过,县改市一度引起盲目跟风,从而带来不少问题。比如,许多地方盲目追求“县改市”,造成县级市市区农村人口比重过大,城郊比例失调,城乡概念模糊、大量占用耕地等问题,“假性城市化”俯拾皆是。

中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞对第一财经分析,主要是当时改得太快,很多不具备条件的县也改成市,由此带来了很多问题。

在这种情况下。1997年,国务院暂停了实施10多年的撤县改市政策。此后的近20年间,只有少数县成功改市,而且这些县主要集中在边疆和少数民族地区。比如吉林扶余、云南弥勒、青海玉树、云南香格里拉、四川康定的县改市。去年5月,江西星子县改市,则是为了改变庐山“一山多治”局面,促进当地旅游经济发展的需要。

相比之下,此次湖南宁乡县改市具有更为深远的意义。宁乡位于湖南中部,隶属省会长沙市,面积2906平方公里,常住总人口 116.8万人。统计数据显示,2016年宁乡县实现GDP1098.35亿元,比上年增长11%。按常住人口计算,人均GDP达87826元。第十六届县域经济基本竞争力排名前移4位,跃居全国百强第35位,中部第3位。

分析认为,撤县设市,将对宁乡进一步提升城市定位,增强城市功能,拓宽发展空间等具有重要的战略意义。

牛凤瑞说,县改市不可能永远暂停。尤其是经过了20年的发展,我国的城镇化水平已经提高了很多。县改市的速度已经与城市化的客观进程不匹配,严重滞后于城市化的进程。再加上这些年不少县级市改成区,因此城市数量反而减少了。“但是城市的发展是客观存在的,很多县城、特大镇实际上已经是城市,只是没有这名号而已。”

今年的政府工作报告提出,要支持中小城市和特色小城镇发展,推动一批具备条件的县和特大镇有序设市,发挥城市群辐射带动作用。

超200县欲改市

县改市,带来的变化显而易见。由于县的重点是农业发展,市以非农为主,两者的发展机会也不同。“最根本的是建设城市中配置资源的权力增大了。”牛凤瑞说。比如,一些涉及城市建设和管理职能的部门,如住建局、城管局等,机构规模将更庞大,以适应城建和管理的需要。

目前一些经济强县,经济总量超过了1000亿,已经相当于一个地级市,但却还是县的行政管理体制,这样的体制已经不符合区域经济发展的需求。这也使得这些地方要寻求突破现有的行政管理体制,需求与自身相适应的城市发展体制。

“就像孩子长大后还穿着小衣裳一样,改成市之后就可以穿更合适的衣裳。”牛凤瑞说,很多县,虽然还没有改成市,但实际上已经是个城市了,只是没有给他们名号而已,所以显得“名不正言不顺”。

此外,县改市,“名分”上带来的变化也很吸引人。福建一位县级官员告诉记者,由县改为市,也有利于扩大知名度,也有利于当地的招商引资。“毕竟,市长总比县长要好听”。

这种利好之下,随着县改市的重新开闸,地方也点燃了新一轮县改市的冲动。根据《决策》杂志报道,截至到2015年,已在民政部“排队”申请“县改市”的县,超过了200个。

专家分析认为,在接下来新一轮的县改市过程中,一定要设定严格的科学标准,循序渐进有序的推进县改市,避免一窝蜂和盲目跟风,符合标准的及时设市,不符合标准的拒之门外。

那么县改市到底有何标准?在2016年12月15日举行的2016年城市中国计划年度论坛上,国家发改委规划司副司长陈亚军表示,“新的县级市设立标准和程序已经制定完成,这为加快启动设立县级市提供了基本遵循和制度保障。”

尽管新的标准尚未公布,但是毫无疑问,县域经济发达、区域内城镇化比例较高,城市规模较大的地方,撤县设市的可能性也会比较大。也就是说,包括湖南长沙县,山东广饶县、邹平县,浙江嘉兴县、长兴县、德清县,江苏海安县等县经济实力雄厚、长年位居全国百强县行列的县,改市的可能性不小。当然,为了促进区域经济的发展,在经济和城镇化指标方面,中西部也可能与东部沿海发达地区有所不同。

“经济发展水平和人口集聚规模十分重要。尤其是城区人口的集聚规模,是是否改市的最重要的指标。”牛凤瑞告诉记者,一个县是否改市除了看人口集聚和经济发展程度外,地理区位也是重要的因素。一些大城市辖下的县,比如湖南长沙县,尽管经济很发达,人口集聚规模很大,但这些地方县改区的可能性更大。“像长沙县现在已经与长沙市区连为一体了。”

在县改市和县改区之间,很长一段时间以来,相比县级政府对县改市的渴求,县改区则体现了地级市政府扩张地盘的迫切愿望。不过是改成市还是改成区,还是应当具体问题具体分析。

比如,一些大城市像北京、上海、广州等一线城市以及杭州、南京等二线大城市,本身具有强大的辐射力和扩散力,其发展要素已处于外溢的阶段,周围的县改区之后,发展的潜力远远大于县域自我发展的能力,这样的县改区也更受欢迎。

但对于大多数三四线地级市来说,由于还处在集化阶段,希望各个要素向主城区聚集,县改区只会进一步吸附周围县域的资源。这样的改区也往往遭到来自县一级的反对。