为避免欧盟航空“碳税”演变成中美俄等32国与欧盟之间的碳税贸易战,国际民用航空组织(IC A O )理事长冈萨雷斯(R obertoKobehG onzalez)日前出面“救火”,他提出四种可能的机制,以替代欧盟“碳税”计划。多位接受《经济参考报》记者采访的专家表示,作 为 国 际 政 府 间 组 织 , 这 是ICA O去年发布决议反对欧盟航空“碳税”以来,首度提出具体的替代方案,有望获得中美两国支持。

进展

中美或支持“碳税”替代方案

冈萨雷斯16日表示,四个列入考虑的机制包括:强制抵消(m andatoryoffsetting)航空公司碳排放、带有一定创收机制(revenue-generatingm ech-anism )的强制抵消,以及两项限制排放 及 贸 易 体 系(cap an d trad esystem s):一项是所有碳排放都可以进行交易,另一项是以初始排放为基准的增减量才可以交易。

中国航空运输协会(简称“中国航协”)副秘书长柴海波18日接受记者采访时称,这一表态的作用是积极的;如果上述替代方案在成员国中达成共识,将具有法律约束力,是国际多边的而非欧盟单边的。柴海波对此表示,相信 中 国 民 航 主 管 部 门 会 积 极 参 与IC A O框架内的国际谈判,美国应该也会支持全球航空碳交易体系建设,这有助于全球航空碳减排走上平等协商的道路。

曾主持国家发改委《国际航空排放问题》课题的一位中国民航大学教授18日告诉记者,正在加紧对上述备选机制的细节进行应急研究,以确定哪个方案对中国更有利,从而为相关政府部门提供决策参考。

该专家称,对于后两个方案,在未来可能建立的全球民航业碳交易市场中 ,IC A O扮 演 的 角 色 也 值 得 关注———其中一种是各成员国为超过免费配额的碳排放量所付的钱,将交给IC A O管理,用于在该市场上购买配额,或提取一部分钱,用于发展中国家或小岛国的碳减排进程;另一种是IC A O只提供交易平台,并收取交易费用。

至于前两个方案,该人士提出三大疑问:“首先,IC A O要将‘碳中性’(即通过植树等方式把碳排放量全部吸收掉,或为此支付成本———编者注)的基准年设定在哪一年?其次,如何根据不同国家民航业的燃油效率水平,因地制宜地制定抵消比例?最后,抵消方案用的是欧盟的碳排放交易体系(E T S)标准还是联合国的清洁发展机制(CD M)标准?”

冈萨雷斯认为“寻求一种全球性机制以解决航空碳排放问题,是十分困难和复杂的,部分原因在于发展中国家更为关心其对经济的影响。”IC A O理事会上周三举行了“建设性的”会议商讨这一问题,并指导工作小组继续研究上述四种机制,并于今年6月向理事会提交报告。

但柴海波提醒,面对去年底ICA O反对航空“碳税”的决议,欧盟此前一度提出,虽然欧盟成员国均为ICA O成员国,欧盟作为一个整体不是ICA O成员国,“因此欧盟有可能胡搅蛮缠,不接受ICA O的替代方案”。曾参与《京都议定书》谈判的碳减排资深专家钱国强接受记者采访时表示,对于拒不执行ICA O决议的成员国,IC A O可以限制其表决权。

隐忧

后续谈判美国或倒戈支持欧盟

欧盟此前颁布指令,宣布所有在欧盟境内机场起降的国际航班都要为碳排放缴纳费用,自今年1月1日起实施。包括中国公司在内的全球2000多家航空公司都被列入了该体系。

今年2月,包括中国、美国、俄罗斯在内的29国与会代表发表联合宣言,提出了反对上述“碳税”的一揽子可选择的反制措施,包括:利用法律禁止本国航空公司参与碳排放交易体系;修改与欧盟国家的“开放天空”协议;暂停或改变有关扩大商业飞行权利的谈判。

冈萨雷斯在上述场合也强调,IC A O必须找到一种方式使该原则与《芝加哥公约》一致,体现“非歧视性原则”。有专家称,“非歧视性原则”一定程度上代表发达国家的立场,发达国家可能据此不承认中国在碳减排方面“发展中国家”的身份。

值得注意的是,包括5位诺贝尔经济学奖得主在内的26位美国著名经济学家,几天前联合向美国总统奥巴马致信呼吁“希望美国政府能支持这项方案,或者至少能停止反对这项方案。现在美国在反对欧盟将航空业纳入E T S的国家中正起着领导作用。”

曾多次随中国代表团参与碳减排国际谈判的业内专家唐人虎表示“美国现在虽然反对欧盟‘航空碳税’喊得很凶,但在小布什时代就已强制火电厂等排放源监测碳排放数据,许多龙头企业把‘碳战略’作为核心战略。这就是说,美国只要愿意,几乎可以一夜之间启动国内碳交易市场,而中国做不到。”

钱国强表示,美国只是反对全球航线支付的碳排放成本都落入欧盟口袋里,并未反对加大对中国民航业碳排放的约束,如果欧盟未来允许美国共同制定民航业碳减排规则,美国很可能在IC A O后续谈判中,配合欧盟对华施压。

一位不愿透露姓名的民航业人士表示,由于美国在《京都议定书》谈判中拒不接受以中国为代表的发展中国家提出的“共同但有区别的责任”原则,即要求发达国家承担碳减排的大部分责任。“所以,中国能避免利益受损就不错了,很难获得国际谈判主导权。”该人士感叹。

上述中国民航大学专家说,欧盟等发达国家认为,与欧美民航市场趋于饱和相比,中国民航业增长较快,理应承担更大的减排责任。

该专家解释道,实际上,在未来数十年全球航空业碳排放量可能翻倍增长之下,最近10年,中国民航业新购机队的单位吨公里的燃油消耗已经处于国际先进水平,碳排放量低于欧美机龄普遍较高的机队。

建言

中国需积极参与国际碳交易立规

3月初,空客公司的母公司欧洲宇航防务集团总裁L ouisG allois曾表示,空客受制于中国政府的反制措施,即拒绝批准空客长途客机的订单。尽管该说法尚未获得中国官方确认,但欧盟官方表态依然强硬。欧盟轮值主席国丹麦能源大臣马丁·利德高表示,尽管遭到多方反对以及有可能遭遇贸易报复措施,但欧盟不会改变其向在欧盟境内飞行的航班征收“碳排放税”的政策。

另一方面,欧盟负责气候变化问题的委员康妮·赫泽高的发言人拉德隆提供了一定程度上的灵活性。拉德隆提出,如果中国国内也出台类似的旨在削减航空碳排放的具体措施,中国进出欧盟的航空公司可以不用向欧盟缴纳航空碳税。这就是所谓的“他国对等措施”。

与此相呼应,中国本土碳交易市场建设已有进展。参加应对气候变化“德班会议”的中国代表团官员此前表示,随着中国“十二五”期间加强控制温室气体排放,中国将建立自己的碳排放交易系统(E T S),确立自愿减排交易机制的基本管理框架、交易流程和监管办法。

柴海波说,最好的结果是欧盟取消或推迟航空“碳税”的实施,为中国“十二五”期间逐步建立碳交易的基础设施留足时间“中国现在很难算清国内航空公司的碳排放底数,也不可能接受发达国家的碳减排核查,在这种前提下,IC A O框架内的谈判可能出现僵局,或者让中国处于被动地位”。

钱国强则认为,在IC A O的四个备选方案中“强制抵消航空公司碳排放”对中国最有利。随着我国《温室气体自愿减排交易活动管理办法》有望近期出台,钱国强举例称,这个统一、严格的国家标准如果获得IC A O认可,中国民航公司就可以在本国购买自愿减排项目,并到ICA O备案。

对于另一个备选方案“限制排放及贸易体系”,钱国强称,如果要建立跨国的碳排放交易体系,需要一个超主权的国际机构来统筹、监测、处罚,但从多年来的民航业碳减排的国际谈判进展看,IC A O的权威性还达不到这一水平。

此外,钱国强还说道,跨国碳交易的配额的分配格局背后,是“白花花的银子”。钱国强解释称,排放配额较多的国家,可以将用不完的配额出售获利;排放配额较少的国家,超出配额的碳排放则需要向他国购买“欧盟和美国绝不会允许中国分配到较多配额,切到更大块的蛋糕”。

多位专家呼吁,在欧盟航空“碳税”问题上,中国如果采取“以拖待变”“寄望盟国”的战略,最后就只能接受发达国家定下来的规则,中国应该更积极地参与IC A O框架下的国际碳交易市场的规则制定。