《经济参考报》记者获悉,立足于以人为主的“全国城镇化工作会议”将于年底召开,城镇化路径选择与改革将成为会议讨论重点。

专家表示,目前很多官员对城镇化的认识过于理想化,城镇化规划基本属于锦上添花,都是给富人做的规划,没有穷人的空间。而真正的城镇化应该考虑怎样解决农村人口在城镇的生存和就业空间,以及基本公共服务问题,而不能建想象中的“空中花园”。另外,城镇化改革正面临着土地财政依赖、户籍管理难突破、行政管理制度固化、认识惯性等一系列传统惯性的挑战。

激进　城市盲目扩张蕴风险

在快速工业化与城镇化进程中,城镇空间存在盲目扩展与无序蔓延的态势,甚至出现严重失控局面。

日前,国家发改委城市和小城镇改革发展中心对12个省区的最新调查显示,12个省会城市全部提出要推进新城新区建设,共规划建设了55个新城新区,其中沈阳要建设13个新城新区,武汉也规划了11个新城新区。在144个地级城市中,有133个提出要建设新城新区,161个县级城市中,提出新城新区建设的有67个,占41.6%。从公布规划的96个新城面积来看,占地超过6000平方公里,相当于所在城市建成区一半以上。

新城新区、农村新社区是现阶段城镇化推进的主要形式,但是城市扩张模式大都是摊大饼、模仿或者复制。“据我们调研,几乎每一个大城市附近都要搞一个新区,其规划占地和人口甚至于远远超过老城区。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令指出,现在不止鄂尔多斯,很多地方都出现了“鬼城”的现象,北京和天津之间也出现空城。

“根据调查,一些城市房地产项目空置率达40%-60%,有些中西部城市的房地产项目空置率更高达70%-80%。”乔润令表示,这造成土地等资源的极大浪费。如果城镇化继续沿用过去发展模式:城市摊大饼、无限制扩张,产城分离、排斥农民工进城,城镇化不仅不会成为未来经济发展的动力,相反隐含较大风险。

“从某种程度上讲,近年来中国经济高速增长主要依靠土地‘平面扩张’支撑。”中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长魏后凯指出,我国大城市纷纷掀起撤县(市)设区或建设新区的浪潮,动辄数百平方公里,甚至达上千平方公里,存在一定的盲目性和无序性。

魏后凯指出,虽然我国实行严格的耕地“占补平衡”政策,但耕地占优补劣现象严重,特别是我国各类项目大多占用优质耕地。“随着城市建成区的快速扩张以及各类花园式工业区建设,平原或居民点周围优质高产良田面积大幅缩减,若不加制止,将会突破18亿亩耕地红线。”

此外,国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁指出,一方面地方依靠土地财政,另一方面,由于征收土地带来了数亿人口进入城市,但是也必须使政府通过开发更多的土地来进行补偿。而这导致对土地财政过度依赖,形成债务危机。随着债务增加,融资难度加大,地方必须不断地通过新增土地来缓解债务压力,这一方面会带来债务风险,另一方面,矛盾长期积累将阻碍经济增长,并妨碍城镇化水平的提高。

瓶颈　利益结构调整是难点

在城镇化快速推进的同时,城镇化发展面临的深层矛盾日益凸显。

中国社会科学院副院长李培林说,“2012年中国城镇化率达到52.57%,接近世界城镇化平均水平,但是在教育、就业、医疗、养老保障性住房等方面,被纳入城镇人口统计的2.6亿农民工随迁家属未能平等享受城镇居民的基本公共服务。现行户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理等制度固化了已经形成利益失衡格局,制约了农业转移人口市民化和城乡发展一体化。”

李铁也认为,从户籍分化到土地二元结构再到整体规划,存在着各个层次的利益结构之争。

我国城镇体系纷繁复杂是城市资源分配不均的原因之一。我国城镇包括直辖市、副省级城市、较大城市、地级市等级别,而不同级别城镇资源配置有限。“我国城市资源长期以来受到行政等级对资源分配的干预,资源大量向直辖市、副省级城市流入,导致我国城镇规模体系两极分化。”魏后凯认为,资源配置不均导致我国大城市规模膨胀,中小城市数量和规模下降,人均占有资源有限,公共服务能力低,基础设施落后,出现了萎缩的状态。

数据显示,2000年-2010年,城市人口200万以上城市人口比重从22.53%上升至31.84%,城市人口规模50万-100万城市人口比重从15.54%上升至18.96%。而人口规模在20万-50万城市人口比重则从28.86%下降至22.89%,20万以下城市更是从18.52%下降至10.31%。

对此,魏后凯指出,虽然2010年全国小城镇数量达1.94万个,但由于大城市对周边小城镇的极化效应以及发展机会的剥夺,加之小城镇本身缺乏产业支撑、基础设施建设滞后、公共服务水平跟不上等原因,导致小城镇自身发展能力严重不足。

值得注意的是,由于等级限制,一些本已城镇化的城市又开始出现人口流失现象。厦门大学宏观经济研究中心主任、经济学院副院长李文溥在接受《经济参考报》记者采访时表示。他介绍道,以福建为例,福建沿海一带,由于民营经济高速发展,工业化发展速度较快,城镇化进程也相对较快。但这些地方由于城市投资不足,导致当地基础设施、公共服务远不能满足当地的居民需求。比如福建工业发展最好的县级市——晋江市,如今已经聚集了100万的非农产业人口,但由于县级市配套的限制,城市医院仍是县级水平,公安匹配也严重不足,导致本已吸引的高端人才不断流失。

方向　城镇化不能是空中花园

2010年我国287个地级以上的城市市辖区集中了全国51.2%的投资和56.3%的生产总值,但却只容纳了29%的人口。

李培林表示,随着近年来城镇化的快速推进,城镇化发展面临的约束和制约愈加凸显。数以亿计的农村转移人口使城市社会面临严峻的挑战。

“我认识的很多地方官员,在主观上对城镇化的认识是一种理想化的产物。”李铁指出,我们在所有的城市看到规划,都是锦上添花,都是给富人做的规划,没有穷人的空间。而真正的城镇化需要提供更多就业机会,方便的生活和生产条件,而不是想象中的空中花园。

李铁表示,现阶段大量城市以城市花园的模式建设城市,意味着城市的建设成本增加,而建设成本增加促地方高价卖地,地价高企又带来了房价上涨,带来城市成本的提高,致使农民进入城市门槛越来越高,户籍制度改革目标也难以实现。

“与此同时,城市发展模式的调整遇到一系列传统惯性挑战,当全国几万个城市都在按照这种开发新区花园的模式建设城市的时候,当一个改革触动所有政府官员利益的时候,改革措施是否可以持续延续下去,或者说得到落实,这是值得怀疑的。”李铁说。

对此,乔润令认为,我国应严格控制特大城市和小城市新增建设用地,合理保证生活用地,提高生态用地比例,优先保障基础设施、公共服务设施和保障性住房用地。

“我们需要的不是出现越来越多的特大城市,而应是小城市集群。”乔润令认为,只有城镇城市集群化,生活、居住、工作都得以解决并走向富足,才能使越来越多的人留在自己的城市。