供给侧结构性改革的要领,首先是以“三去一降一补”为切入点。但为正确理解和掌握它,必须把“三去一降一补”放在供给侧结构性改革整体逻辑关联之内。
如果从中央这一战略方针直接字义上来看,有三个词语:供给侧+结构性+改革。我认为首先要注意到,它是落在“改革”上,这表明什么呢?可知决策层所强调的这个概念,就是在邓小平于改革开放新时期之初就设定为大政方针的“改革”之路上承前启后、继往开来的要求。但是这里又突出了一个新意,即新在直接标明了“供给侧”,即改革就是要解决供给侧的有效制度供给问题,并表明了决策层通过相关分析认定,我们现阶段矛盾的主要方面,就在于供给侧,必须面对与需求侧总量问题迥然不同的供给侧的“结构”问题,首先是制度结构优化、利益格局调整、“冲破利益固化的藩篱”的问题,攻坚克难推进改革而解决好有效制度供给,进而提高整个供给体系的质量和效率。这三个词语联结而成的鲜明表达,是得到“社会主义政治经济学”的学理支撑的。
如果把供给侧结构性改革的以上三个概念联结在一起理解,结合现实经济生活,对于“三去一降一补”这样供给侧改革的具体要求其实施要领,需要做进一步的考察分析。
“去杠杆”须区分宏观与微观
说到“去杠杆”,可以直截了当地讲,这在宏观上是间接调控体系里货币政策当局主导的控制广义货币供应量(M2)方面要把握的要领,与“适度扩大总需求”而同时宏观审慎地防范风险的权衡有关,也与如何更好掌握总量型的需求管理有关。在这个意义上,它的操作和我们各个地方、各个行业、各个企业并没有直接关系。其他宏观管理部门,则需要对我们的货币当局提供协调和配套:比如近年的财政政策,强调要提高赤字率,而提高赤字率意味着举借债务的规模要扩大,财政部门的领导已指出,这是以财政的加杠杆服务于全局的去杠杆,这就体现了全局观与国家层面的部门协调——这是从宏观角度来说必须把握的“去杠杆”概念对于相关管理主体的要求。
另外,从地方政府视角来说,应有一个清醒的认识:全局的去杠杆并不排除局部的加杠杆,而且局部的加杠杆一定是要求“理性供给管理”的结构性加杠杆。
比如我们知道,在全局去杠杆的同时,地方政府在本地发展战略实施过程中需要发力支持优化结构的一些关键点上,却是需要加杠杆的;大量三、四线城市去楼市库存,也是需要配合必要的政策措施而加杠杆的。这些都迫切需要以一种理性的供给侧的管理方案来设计,以求达到优化结构,从而也服务于降低总体杠杆风险程度的意愿。
总之,管理当局要协调好的事情,是地方、行业在这方面应理性处理好怎么样以必要的结构性加杠杆来顺应全局去杠杆,从而贯彻好发展战略的问题。这是典型的供给管理的任务。
至于微观企业主体降低自身负债率的“去杠杆”,则是必须“因企制宜”讨论的问题,并没有一个“一刀切”的合理解决方案,政府一般也不应按某个量值作硬性要求,关键是企业在竞争中要结合自己的生产经营战略策略,力求于定制化处理中达到对负债经营较高水准的风险防控。微观的“去杠杆”,实质是一个个企业特定的“资金供给管理方案”问题。
“去产能”应正确把握实质和机制
其一,不宜笼统地讲去所有的“过剩产能”。我国现在必须聚焦的其实是要去落后产能。各个行业里产能的“过剩还是不过剩”处在不断变化中,准确的说法应是,在行业里高高低低可比的产能中,靠下的落后产能,是相对而言较好界定的概念和较好把握的去除对象。去产能工作重心放在“去落后产能”这个实质问题上,才能更直接、更聚焦地对应我们所追求的结构优化和打造升级版。
其二,所谓过剩产能,是可以通过我们的一些创新机制比如PPP来改变其属性的。PPP是英文“Public-PrivatePartnership”的缩写,过去直译为“公私合作伙伴关系”,即是现在官方文件所表述的“政府和社会资本合作”的机制,这一创新显然会把一部分过剩产能瞬间转为有效产能。原来政府在要做的公共工程、基础设施以及产业园区连片开发这些建设项目上,往往“心有余而力不足”,现在可以吸引、拉动出已雄厚起来的民间资本、社会资金包括外资一起来做。
只要把这个事情做好,便会产生一系列正面效应,包括缓解政府未来很长时间段上城镇化和老龄化压力下的财政支出压力;使民生改善,老百姓得实惠而且实惠可持续,因为它是政府、企业和专业机构“1+1+1>3”的绩效提升机制,也正是落实共享发展的机制创新;它还会给一批与政府合作的企业打开取得“非暴利但可接受”的长期投资回报这样的生存发展空间;它又对接混合所有制改革;以及对接非常重要、中国必须推进的法治化、民主化制度建设,是一种对全面法治化的倒逼机制和催化剂。
同时,它又是在引领新常态过程中可以把一部分所谓过剩产能成功转为有效产能、进行有效投资(“聪明投资”)的创新机制。比如在北京,在原来有地铁4号线PPP项目的基础上,现在继续运用这种成功经验引进外资建设地铁16号线,正是缓解首都公共交通体系有效供给不足的一个重要的建设项目。如无PPP,16号线何时可动工建设还可能遥遥无期,有了PPP,便可以把这一建设项目立即启动,而且是“好事做实、实事做好”。加快项目建设所需要的钢材、建材、施工设备等的一大批订单。对应的是什么产能呢?正是一部分原来所谓的“过剩产能”——PPP这个机制创新会把一部分所谓的过剩产能很快转为有效产能。
其三,我们需要意识到,在行业、企业升级换代中,并不应把所有在竞争力上有一定劣势的企业,马上认定为所谓的“僵尸企业”,“僵尸企业”这个概念是可以用的,但应仅限于少数确实无可救药而迟迟未出局的企业。某些在竞争中已经感到有压力、有困难的企业,如果能成功地实现升级换代的创新,就可能改变面貌,原来被人们认为是过剩产能的代表,可能转为有效产能的组成部分,这是可变的,是要有“事在人为”的努力加入进去的。所以,在去产能方面,一定要真正聚焦到在整个行业或某一个领域里那种应被市场竞争淘汰的落后产能能不能去除这个关键问题和“真问题”上。
其四——这一点非常重要:去产能的主体与机制何在?去产能中,对于为数不多的某些成规模的企业,政府如认定它是落后产能代表,在没有挽救的可能性的情况下,可以由政府为主体实施关停并转的操作,这是最便捷的操作,但是对不起,这种方式的适应性非常有限。中国现在整个企业数量、市场主体数量是7000万个以上,大量的中小微企业中谁是落后产能代表,政府不可能一一甄别,必须在依靠政府维持公平竞争的制度环境、让整个市场机制发挥作用的过程中,以竞争中的优胜劣汰解决去除落后产能的问题。这是一个最重要的去产能的主导机制。
及时总结“去产能”的正反两面经验
在深化供给侧改革的2017年,亟须总结2016年“去产能”方面的运行情况,掌握好“去产能”的实质内容及其合理机制。不应过于注重有关部门算出一个总规模以后、表面上看砍掉了多少产量,关键是那些真正需要淘汰的落后产能,怎么能被挤出去。
我国钢铁行业、煤炭行业从整个产能规模看来是过剩的,所以成为2016年去产能的重点,但实际生活中如以行政手段为主把钢铁和煤炭产能总量的压减目标作为指令性任务“切块”下达,由各地管理部门或“拣软柿子捏”挑选去除对象,或者“排头砍去”一刀切操作,能够如愿达到去落后产能的结果吗?这种方式下,应有的面对着千千万万分散的市场主体,政府管理部门其实没有能力去全面地一一甄别企业中的每一个是什么样产能的代表。对于为数不多的成规模的企业,可以作为重点对象来排查,能够认定真正无可救药的落后产能代表,可以“关停并转”,但这种操作的适应性是有限的。全国约7000万个市场主体中,绝大多数是中小微企业,其中的那些落后产能,应该在划清某些必要的准入标准(如污染物排放的技术标准)之后,主要通过市场竞争中的优胜劣汰来去除,如果依靠行政官员去覆盖总计几千万个市场主体一一作甄别,不可能真正掌握好准确度。
实际生活中,我们很遗憾地看到,在这样的一个矛盾面前,管理部门的手段往往是倾向于靠行政指令来给出指标往下压任务,比如,整个钢铁行业和整个煤炭行业要求要去多少多少万吨的产能,作为任务,然后层层切块,下达到各个区域,各地区再在本地相关的企业里靠行政手段挑选“去产能”对象,而实际带来的结果往往是很容易发生的扭曲与不公正,还有干脆“一刀切”地压产量的做法。
以煤炭行业为例,2016年不少地方就是落入了不甄别的“一刀切”。煤炭行业经历了几年的困难、产品价位一路走低之后,2016年二季度以后煤品市场开始回暖,到三季度迅速回暖已成定局,而四季度听到的消息,是市场上的动力煤价格从原来的280元/吨左右直冲600元/吨,而焦炭已从原来的600元/吨左右直冲2000元/吨。这样迅猛的回暖升温,逼得管理部门召开多次紧急会议,在全国重新考虑怎么样调配煤炭的供给能力。
这个从“过剩”到“供应吃紧”急剧转变的背景是什么呢?是在前面的一段时间里,有关部门要求各个煤矿要按照一年内矿井开工运行不能超过276天来封顶。这就完全改变了过去煤炭行业里早已形成全套经验的全年如无大修365天连轴转的工作状态(我在上世纪70年代初曾在北京矿务局当过工人,下过井,知道这种连轴转的情况)。
从经济学的角度来说,现在这种新的行政规定,它解决了什么问题呢?看起来可以把整个煤炭行业的产量往下压,但实际上违背了生产规律,使一个个运行中的煤矿的固定成本分摊极不充分,原来摊到360天左右的,现在按行政要求只能对应至多276天的生产运行,实际上是以行政手段不加区分地压低所有煤炭生产企业的运行效率,其中不仅实际上保护了落后产能,而且还可能增加了矿难的隐患——可想而知:煤田的煤层气是需要不断抽取的,瓦斯等带来的不安全因素要靠这样的方式来控制,停工的这些天数里,抽气还是不抽气?从经济利益考虑,很多一线的具体工作管理者自然会把抽气系统停下来,那么什么时候开工再恢复?有没有经验要提前多少天恢复通风、先把气抽得比较到位才可以施工?处理不好,抽得不充分,是不是就进一步增加了瓦斯爆炸之类的矿难隐患呢?不客气地说,这样的结果,是煤炭行业的落后产能并没有被排除,反而由一刀切的产量控制把这些落后产能一起保护下来了。煤炭行业如此去产能,形式主义地好像有了一个交代,但落后产能实际上没有排除,这是我们供给侧改革要追求的合理结果吗?是真正体现了全要素生产率这方面的提高吗?
这样的情况带来了现在值得重视的问题——在应充分肯定“去产能”已有成果的同时,我们必须注意,现在煤炭行业的回暖是不是猛了一点?这个特征所带来的在下一个阶段可能的不良影响是什么?一个大起之后很容易出现的是过了一个临界点,便跟着是大落。我们不希望经济的运行是这样大起大落式地打摆子,行政手段为主最容易造成这样的“打摆子”。经济手段为主充分发挥市场作用的制度框架迟迟不能建立,那么政府调控就是从一端摆到另外一端,这样的一些经验教训,非常值得认真总结。
房地产“去库存”亟须对于“分化”的情况分别施策
人们普遍意识到,去库存主要针对的首先是房地产,而房地产现在的情况是什么?一定要有结构分析。从大面上说,房地产现在叫做“冰火两重天”,而所说的房地产的去库存,绝对不能施加于“火”那一面。“北上广深”早已火得一塌糊涂,它还去什么库存?需要赶快组织有效的供给,缓解这种供需矛盾。大量的二线城市,原来曾经更多的感觉是“冰”的压力,现在开始转成“火”的压力了,也要赶快借鉴现在一线城市的一些做法以及一些教训,要有提前量地提供有效供给。相匹配的基础性制度的供给问题,一定要提到日程上。比如,中央所要求的“加快房地产税立法并适时推进改革”,这个方针怎么跟现实对接已经可以看得更清楚了。
所以,房地产去库存,现在真正要抓住的主要是大量三四线城市即“冰”的这方面怎么去库存的问题。在三四线城市去库存,又必须注意不是简单依靠现在已有的商业性消费信贷支持,就可以如愿达到去库存目标的,因为三四线城市最值得争取的住房主体是所谓“农民工”,未来几十年,我国还要有约4亿人从农村到城镇来定居,一开始他们被称为农民工,是因为户籍还在农村,但是需要在城镇中“住有所居”地形成与他们的需求所对应的供给,最主要的部分不是一般商品住宅——他们的支付能力大多还对不上而是低价的共有产权房或者公租房,要把这样的供给在现在的存量基础上提供出来,就一定要使用政策杠杆。
所以,这又是一个鲜明的例证:在房地产去库存方面,在全局的去杠杆、控制杠杆的同时,还必须或不得不处理好“政策性加杠杆”怎样合理解决的问题,这才能如愿地在三四线城市真正使一大批农民工住有所居,得到有效供给的共有产权房,而且在他们支付能力更低下的时候,对应的则只能是公租房。这样如做得好,确实可以把一些我们的房地产库存,从原来的“存”的状态转为“用”的状态。
降成本方面,政府的职责是深化改革降低制度成本
关于“降成本”,很显然,对于企业自己可以降低的成本来说,不用政府太操心,政府只要维护了公平竞争环境,企业会千方百计把事情做到极致,在“细节决定成败”的所有节点上去控制成本、降低成本。
从政府角度来说,真正需其发力的降成本,一定要针对制度性成本。在制度性成本里,税收上需要继续做好一系列可能的减税改革,但税收之外的非税收入这方面的成本,比如各种各样的行政性收费,以及我们社保体系的“五险一金”,还有降低的空间和必要。特别是隐性的成本,比如一个企业开办要盖几十个章,每个章后面跟着的都要有“打点”,这种隐性综合成本能不能降下来,绝对不是减税概念能覆盖的事情,一定是综合配套改革概念才能覆盖和解决的问题,要抓住这个实质。
补短板,需要因地、因企、因行业制宜的定制化方案
关于“补短板”,需要清晰地注意到供给侧结构性改革和供给体系质量效率提高,在补短板方面的哲理和原则是非常鲜明的:一定是要解决结构问题,而这个结构问题在具体分析基础上的对策,必须在各地、各行业、各企业专门“对症下药”地形成,什么是其短板,怎么补?绝对没有一个笼统的拿来就可以套用的补短板的标准化解决方案。这就是供给管理明显区别于需求管理的特点之所在:需求管理是非常清晰的指标单一、政府以调控做反周期操作的模式,而到了供给管理、供给侧的补短板,特别强调的是因地制宜、因企制宜、因行业制宜,一定要有高水平的特定解决方案的设计,这是我们必须面对的供给侧结构性改革的挑战。
总之,按照中央供给侧改革的实质性要求,关键是要充分尊重市场在资源配置中的决定性作用,政府主要是维持一个公平竞争的环境和掌握负面清单的“市场准入”,力求在市场竞争中优胜劣汰地去做“三去一降一补”,这样我们才真正走上了一条加快发展方式转变的正路。在2017年中央所要求的深化供给侧结构性改革之年,我们十分需要进一步总结相关经验与要领,把中央关于供给侧改革的本质精神贯彻好。
(作者系华夏新供给经济学研究院首席经济学家、财政部财科所前所长)