从2012年6月开始,河南省周口市开始了一项为期数月、颇受争议的“平坟复耕”工作,300多万个坟头先后被平掉。

就在平坟运动达到高潮之时,2012年11月16日,中国政府网公布国务院第628号令,对《殡葬管理条例》第二十条进行修改,原规定“将应当火化的遗体土葬,或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的,由民政部门责令限期改正;拒不改正的,可以强制执行”,其中的“拒不改正的,可以强制执行”被删除。该变动将河南“平坟复耕”运动推向了舆论的风口浪尖。

11月21日,有媒体报道称,河南省周口市一名宣传干部介绍,自11月16日,国务院修改《殡葬管理条例》部分条款后,该市“平坟复耕”工作已暂停推行。目前,正在研究如何调整政策。

而当天在接受本刊记者采访时,周口市民政局社会事务科科长胡朝阳表示,周口的平坟复耕得到了河南省委省政府的认可,不会因为“网上吵闹”而停止。“周口市暂停的只是宣传工作,平坟还将继续。”他还披露,当日周口市委市政府还就殡葬改革等事宜开会统一思想。

本刊记者在前往周口调查一周后,梳理了这场“平坟复耕”风暴的来龙去脉,客观呈现,以便读者厘清事实,判断是非。

“此事已无退路,是一场革命”

从周口当地官员在多次会议上的发言中可以得知,近几个月这场轰轰烈烈的平坟风暴,导火索早在2011年11月份就已埋下。彼时,河南省委书记卢展工在周口市调研,曾“就殡葬改革工作做出了重要指示”。

“为落实好卢书记指示精神,市委、市政府多次进行研究部署,并在各种会议上就殡葬改革阶段性推进工作进行具体调度、具体安排。”周口市市长岳文海在今年6月的一次会议中表示。

2012年2月29日,在周口市委农村工作会议上,市委书记徐光、市长岳文海专题对殡葬改革工作做了专题部署。

3月,周口市委、市政府发布今年“1号文件”——《关于进一步推进殡葬改革的实施意见》,要求用三年时间完成农村公益性公墓全覆盖;火化率100%;不再出现新坟头,逐步取消旧坟头。

5月15日,岳文海又就周口的殡葬改革工作作出批示:“此事已无退路,是一场革命,攻坚战。”

七天以后,周口市主要领导给各县市区委书记、县市区长发出公开信,要求各县市区“把殡葬改革工作列入工作整体规划,靠前指挥,亲自过问,一抓到底,将殡葬改革工作纳入目标考核,严格落实一把手负责制,年底兑现”。

此时的周口,仅有商水县一地开始了平坟复耕的试点工作。该县投入一千多万元,在28个行政村试点平坟复耕。短短一个月时间内,2万余座坟头全部被平掉。

6月25日,周口市在商水召开殡葬改革现场会,对该项工作进行再动员。事后证明,这次现场会为周口市日后的大规模开展“平坟复耕”定下了重要基调。

岳文海在这次会议上宣布,周口的平坟复耕由试点转向全面推进。并要求:“年底前,中心城区、县城出入口,铁路、高速公路、国道、省道两侧2公里以内和产业聚集区内、农业高产开发田内,确保无坟头。”

三个余月时间过去后,10月9日,周口市再次召开全市殡葬改革暨平坟复耕推进会,宣布全市已平(迁)坟头40多万座,恢复耕地近5000亩。并称这一“做法得到了省委书记卢展工、省长郭庚茂、民政部部长李立国等省部级领导的充分肯定”。

这次会议上,周口市下辖的11个市、县、区领导被要求一一上台做表态发言,对本辖区如何推进平坟复耕工作做出承诺。如果说商水现场会是“全面启动”,那么这一次会议,则正式将周口的“平坟复耕”风暴推向高潮。

此后,自上而下制定的殡葬改革政策呈现出往下层层加码的趋势:河南省民政厅要求三代以内的坟可先不平,但周口规定取消所有旧坟头;周口市提出平坟的目的是为了“复耕”,而区县在执行时却要求耕地以外的地面上也100%无坟头;原本三年内消灭旧坟头的计划,也随着平坟风暴的深入而压缩至今年年底前。

以商水为例,在被定为殡葬改革试点之初,该县设定了三年任务计划:2012年底前,各乡镇(场、办、区)都要完成30%以上的平坟复耕任务;到2013再完成40%;到2014年底,全部完成。

而11月22日,周口市民政局社会事务科科长胡朝阳在接受本刊记者采访时表示,根据各县区报上来的数据,全市的平坟复耕工作已经基本完成,平(迁)坟头共300余万个。

“周口速度”很快再次得到河南省高层的认可。11月6日,河南省深化殡葬改革工作推进会在周口召开。会上,副省长王铁向周口市颁发因殡葬改革工作成效显著而奖励的300万元奖金。省里以此号召各地向周口学习。

周口市政府网站随即刊文道:“对还没有平、迁的坟头,坚决平、迁到位,不留死角”、“要一战到底”。

奖与惩:平坟风暴的关键砝码

“当官的都平了,我们咋还能不平?”在周口,本刊记者走访了十余个乡镇村庄,村民们说得最多的,就是这句话。

依此可知,周口采取的“党员干部带头平坟”措施,为全局性的平坟复耕起到了极大的撬动作用。而梳理周口市及各区县的具体实施办法可以发现,极度鲜明的奖惩政策,是这场风暴的关键砝码。

在河南省奖励周口市300万元以前,以财政奖励方式调动地方政府平坟复耕积极性早以成为当地通行的办法。与此相对应的,自然是财政惩罚手段。

在2012年6月25日召开的商水现场会上,岳文海提出,“奖惩要兑现”。他称,周口市财政将拿出300万元专项资金,对殡葬改革工作成绩突出的予以奖励。同时,设立殡葬改革基金,每个县拿出100万元作为殡葬改革基金,由市财政统一管理,资金使用根据年度目标考核情况,奖优罚劣,以奖代补,拨付县(市、区)用于殡葬改革工作。

因为工作突出,商水县拿到了全市第一笔10万元的奖励。

“奖惩要兑现”的另一层含义,是惩。在惩罚上,行政惩罚远比财政惩罚要更有威慑力。

岳文海提出,要加大行政问责力度,对工作不作为和消极怠工的责任人,必须严肃追究责任,绝不姑息迁就。要切实落实目标责任制,年底进行专项考核,实行“一票否决”。

岳文海提出的在财政和行政上的双重奖惩办法,随后被各市、区、县深刻领会,并演化出许多“非常规”惩处手段。在2012年10月9日召开的周口市殡葬改革暨平坟复耕推进会上,各县市的表态发言恰能印证。

商水县在会上表示,县里决定拿出一定数量资金作为奖补经费,按时完成任务的前6个乡镇给予重奖;不能按时完成的后3名乡镇在经费拨付使用和干部选拔使用上给予限制。党员干部、国家工作人员不带头、不支持,甚至阻碍殡葬改革的给予批评教育,情节严重的由县纪检和组织部门分别给予党政纪处分和组织处理,取消本人一切评先、晋级、晋升资格,对所在单位进行通报批评。

项城市进一步提出,对市处级干部、科级干部和公务员自家坟头的平迁情况,每天在电视上公布,不能在规定时间内完成平坟任务的,予以停职,专项处理此项工作。

鹿邑县提出了更加明晰的财政奖励机制,对在11月30日前全面完成平坟复耕任务的乡镇,奖励办公经费50万元;12月20日前全面完成任务的乡镇,奖励办公经费20万元;12月20日前完不成任务的乡镇,则扣除办公经费20万元,乡镇民政所长、主抓副职予以停职处理,党政正职分别给予党政纪处分。

淮阳县更是提出了极为严厉的考核制度,要求全县所有享受财政工资的工作人员必须平迁涉及本人亲属的坟头,是否完成以原籍乡镇人民政府、村委会证明为凭证。“没有证明的,不得回原单位上班,期间工作停职、工资停发。”10月31日前,未能按期按县委、县政府要求完成任务的人员,由县殡葬改革办公室提供名单,交县纪委查处。

与淮阳类似,太康县也提党员干部回家平坟,待本村村委开了平坟证明、经县纪检、组织部联合验收后,方可上班。

无法可依下的软暴力和伪程序

周口市、县两级行政机构通过一系列措施让党员、干部、教师等有身份人员带头平坟后,剩余普通村民的平坟工作被压在了乡镇、村庄一级行政机构头上。而这一层级上的平坟工作,夹杂着上一层及的软暴力和底层的强制执行,无论是程序还是实体的合法性上,都受到诸多质疑。

11月23日午饭时间,太康县杨庙乡铁佛寺村,听闻记者前来采访,村民从四周陆续涌来,争相带记者去看自家被强行平掉的祖坟。

“20多号人,一辆钩机,一个领导从车上跳下来,指哪个坟,钩机就把哪个平掉。”村民卢军(化名)向记者回忆了当时的场景,“我听说钩机来了,就赶紧赶过去,他不管你,只有你站在那个坟上,他才不敢挖那个。”

卢军选择了保父亲的坟。站在父亲坟边,他使劲地求“领导”别挖其他坟,答应自己一定会尽快平,请求不要用钩机挖。但一切徒劳。这样的场景几乎在每一家都上演,卢军告诉记者,有村民父母的坟都在,哭喊着来回奔跑,不知站在哪一个坟上好。

在周口各县区中,太康县的平坟工作进展靠后。杨庙乡村民直到11月8日左右才收到平坟通知,11月17日钩机就进村强平。而直到现在,该村公益性墓地仍未建成。

这与胡朝阳在11月22日接受本刊记者采访时所说不一。他表示,目前尚未掌握一起强制平坟的案例。而之所以对强制平坟案例进行否认,是因为相关法律依据尚存争议。

11月16日,中国政府网公布国务院第628号令,对《殡葬管理条例》第二十条进行修改,原规定“将应当火化的遗体土葬,或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的,由民政部门责令限期改正;拒不改正的,可以强制执行”,其中的“拒不改正的,可以强制执行”被删除。

很多观点认为,该修改无异于对周口平坟的釜底抽薪,使其没有了强制执行的法律依据。但胡朝阳否认了这一观点。

“对我们其实影响不大,我们可以申请法院强制执行;另外,根据土地管理法的相关规定,占用耕地建坟的,土地部门也可以处理。”胡朝阳还提出,殡葬管理条例中所指的强制执行,原本指的是人死了不火化,乱埋乱葬的,可以实施强制火化。平坟复耕则指的是平迁旧坟,二者法律依据不同。

对于记者进一步提出的强制平迁旧坟的法律依据,胡朝阳坚称,没有出现这样的现象,国家也没有具体的规定。

事实上,相关专家在接受记者采访时也表示,殡葬管理条例的确不能成为平坟的依据,其依据只能来源于土地管理法的第36条:“禁止占用耕地建坟。”但是这部分内容是在1998年修订时才增加的,而本次周口所平的坟,很多均是10余年以上的老坟。法不溯及既往。

平坟为地?

在商水现场会上,对于为何开展这样一项改革,周口市副市长刘国连称:“如果不下决心推进殡葬改革,大力推行火葬,那么,死人与活人争土地、争资源的问题将日益严重,从而给生态环境带来破坏,给经济建设带来损害,严重影响农村经济和环境的可持续发展。”

平坟的目的是“复耕”,那么这场风暴过后,周口市能够恢复多少耕地呢?周口官方的说法是“近3万亩”。

但是民间对于这一数据有颇多质疑。学者慕多生进行过一个计算:“以周口市为例,该市原有坟头约340万座,现已平迁300万座。其中,耕地中的坟头至多150万座,按每座2平方米计算,才复耕地300万平方米,约合0.45万亩。”

“所谓‘平坟200万座,复耕土地3万亩’,这纯粹是夸功邀赏的漂亮话。”慕多生认为,即使这些坟墓都在耕地之中,按其数字倒推,每个坟头占地面积也高达10平方米,严重违背事实。

而在实际中,平坟后实现复耕的状况也并不理想。在本刊记者走访的多地中,仅商水县一带平坟后实现了复耕,但每个村庄又划出了近10亩耕地来建设公墓;而在太康、淮阳等县,平坟仅仅是将高高地土堆往四周摊开,平完后仍有20-50公分高的坟堆,不仅不能完成复耕,摊下来的土还覆盖了大约原坟堆面积3倍左右的麦苗。

与“复耕”面积相对应的另一个数据是,据慕多生统计,为推行平坟复耕,周口市级财政目前已投入5000多万元,下辖商水县级财政已投入3000多万元,全市财政投入总计至少3亿元。

“区区0.45万亩土地,以每亩年产粮食1吨、收入1000元(刨除成本)计算,每年总收入不过450万元,需要风调雨顺生产70年才能换回‘平坟’投入成本。”慕多生说。

对此,中国政法大学教授王涌认为,周口推行平坟复耕“醉翁之意不在墓,而在地”。

王涌分析称,细心的人会发现,河南省平坟运动虽然延续已久,但是,大规模强力度地推进,却是在近年的拆迁运动之后。可见,平坟运动有其复杂性,不是简单的殡葬改革的历史延续,它还应是拆迁运动的深入发展,是两者的交汇点。

“现行的经济发展模式需要消耗巨量土地。拆迁运动与平坟运动此起彼伏,说明地方的GDP增长与财政对土地的依赖已相当严重。各级政府大块卖地,或大块圈地建设各种新城、开发区、科技园,很快站到了18亿亩耕地红线上。在此政治硬约束下,土地征收政策收紧,但地方官员智慧迭出,荒山复垦、填海造田,花样种种。最后,赶农民上楼,让活人集中居住,腾出宅基地;平坟运动则是让死人集中居住,腾出墓地。”王涌提出。

中国人民大学农业与农村发展学院教授也持有类似推断:“据媒体报道,商水县县长在殡葬改革动员大会上曾提到,商水作为产粮大县需要土地支撑,‘县产业聚集区亟待西扩’,结合国土部的土地增减挂钩政策,便可以把‘平坟’搞来的土地拿来征地,拿来卖地,招商引资,拿来搞GDP,获得大笔土地财政。这或许是‘平坟运动’更深层的原因。”

本刊记者在收集相关资料后发现,这样的推断并非毫无依据。在2012年6月25日的商水现场会上,岳文海就曾提出,国土部门要依照土地管理法规,探索建立工业用地指标与平坟复耕挂钩制度,对于平坟复耕进度慢的县(市、区),严格控制工业用地指标的下拨。

2012年10月8日,周口市委、市政府的“两办”出台了“关于健全殡葬改革的长效机制”的意见,其中第四项特别指出“国土部门要依照土地管理法规,建立工业用地指标与平坟复耕挂钩制度”。