2023年1月13日和1月19日,美国财政部长耶伦连续两次致信国会领导人,只为一件事,那就是美国的债务上限问题。在1月13日的信中耶伦指出,2021年12月16日美国国会批准的31.381万亿美元的债务上限,将于2023年1月19日触顶,这意味着财政部将不得不启用“非常措施”以防止美国出现债务违约。在1月19日的信中,耶伦向国会领导人确认美国债务上限已经触顶,并通知国会领导人,由于债务上限问题,财政部将暂停向“公务员退休金和残疾人保障基金”(CSRDF)和“邮政系统退休人员健康福利基金”(PSRHBF)注入资金。耶伦在信中发出警告,“非常措施”存在相当大的不确定性,敦促国会立即采取行动以保护美国的国家信用。但是,围绕债务上限问题,民主党和共和党却有着自己的盘算,两党之间就债务上限问题的争夺和博弈再次上演,而美国不断高企的债务需要世界各国谨慎观察和高度警惕。

“非常措施”只是权宜之计

依据美国宪法,美国国会拥有“钱袋权力”(power of the purse)。作为“钱袋权力”的一部分,美国国会将债务上限用作限制美国联邦政府债务的重要手段,债务上限覆盖美国联邦政府债务总额的99%,包括公众持有的债务(用于为预算赤字融资)和发行给联邦政府账户的债务(用于履行联邦义务)。设立债务上限的本意是防止联邦政府无节制地举债,国会可以监督检查联邦政府的收入和开支,通过预算法案影响美国的债务水平。可是,设定债务上限并没有有效阻挡美国债务不断地、快速地上升,2021年12月16日美国国会批准将债务上限提升2.5万亿美元,债务上限再一次刷新纪录,达到目前的31.381万亿美元,而拜登政府仅用13个月的时间就将举债空间耗光用尽,债务上限再次触顶,这只能说明美国的债务问题在快速膨胀,风险在持续增加。

一旦债务上限触顶,美国财政部可以启用“非常措施”的一系列“组合拳”,“非常措施”可以持续几周,也可以持续几个月,以帮助联邦政府在新的债务上限被批准之前渡过难关。美国财政部近年来用到的“非常措施”有4种类型,第一种是暂停发行“州和地方政府债券”,这种债券平均每月的发行金额为100亿美元,在暂停期间,某些州和地方政府会发行某种类型的新债券。第二种是暂停向“公务员退休金和残疾人保障基金”和“邮政系统退休人员健康福利基金”注入资金,耶伦已经多次启用该措施。第三种是暂停向政府证券投资基金(G基金)所持有的“联邦雇员退休储蓄计划”(TSP)进行每日再投资,G基金是为联邦雇员设立的货币市场固定供款退休基金。第四种是可以暂停向外汇稳定基金(ESF)持有的国债进行每日再投资,外汇稳定基金(ESF)可以买入或卖出外国货币。

目前,美国财政部主要启用第二种措施,仍旧保留其他措施作为备选工具,但这也只是权宜之计。所谓“非常措施”,其实质不过是暂停某些非紧急的开支项目,以腾出财力空间确保美国不出现债务违约,是以“空间换时间”的技术手段而已,不是解决问题的根本之道。耶伦在写给国会领导人的信中特别明确指出,如果债务上限不能及时解决,财政部的“非常措施”以及现金将在2023年6月初耗尽,美国出现债务违约的风险在上升。

两党的立场迥然不同

美国2022财年的国内生产总值(GDP)约为25.44万亿美元,以31.381万亿美元的债务上限粗略估计,美国债务约为美国GDP的123%,美国一年的GDP不足以还清美国的债务,这确实需要引起世界各国的高度警惕。拜登总统的高级经济顾问吉恩•斯珀林认为,巨额债务并不是拜登政府造成的,而是往届政府不断积累和遗留下来的,并且认为新冠疫情不是债务上限再次触顶的主因,而是上一届特朗普政府高达2万亿美元的减税政策使然。在这样的认知和情绪之下,民主党的拜登政府坚持认为债务上限问题是一个简单的、独立的问题,不应该将其复杂化,应该参照以前的做法,仅就债务上限问题达成两党一致法案。但是,中期选举后的共和党并不这样认为,在债务上限问题上,两党的立场是迥然不同的。

中期选举后共和党获得众议院优势地位,而民主党以微弱优势在参议院保持多数党地位,而一直以来债务上限是两党的博弈焦点,是两党的“必争之地”。众议院的共和党议员提议大幅削减联邦政府开支,以换取他们在再次提高债务上限方面的合作,由于掌握着众议院的大权,共和党议员寻求民主党做出重大让步。共和党保守派议员寻求将联邦政府开支削减到2022财年的水平,新上任的众议院议长凯文·麦卡锡掌管着众议院的谈判,麦卡锡期望利用债务上限作为削减联邦政府开支的筹码,甚至提出愿意直接和拜登总统进行协商。民主党并没有就此让步,提出国会需要无条件地解决债务上限问题,不应该附加任何筹码,拜登政府不会就债务上限问题做出任何妥协让步。

但是,问题没有那么简单,共和党议员不仅在众议院占据优势地位,就是在共和党为少数党的参议院,也需要至少60票才能通过债务上限法案,即使民主党寻求启用宝贵的“预算和解程序”,也需要至少50票(再加上副总统哈里斯),这不仅需要民主党自身的团结,而且必须得到共和党的合作。看起来,解决债务上限问题不会一帆风顺。

美国债务已经“高处不胜寒”

债务上限只是两党博弈的焦点,并不是美国经济社会问题的关键,债务本身才是问题的关键。无论是谁,都非常清楚一旦美国出现债务违约,将给美国带来怎样的信用灾难,将给全球金融市场带来怎样的负面影响。因此可以预见,无论是在参议院还是众议院,共和党和民主党终会就债务上限达成妥协,批准联邦政府继续举债,只不过时间的长短、情节的起伏跌宕、过程的难易程度不同罢了。

以债务上限为故事主题,每一次上演不同的戏码,华盛顿国会山的议员们都会不厌其烦地侃侃而谈,似乎哪一方的主张都有些道理,但是故事结尾的“彩蛋”又都是美国债务一次又一次地刷新纪录、创造新高。究竟如何才能真正地解决问题,至少走在解决问题方向的道路上,不仅美国,持有美国国债的其他国家也同样需要知道答案。

每一次为了债务上限的争吵,都在警示美国债务已经“高处不胜寒”了,美国信用一次又一次地迫近危险边缘,而在提升债务上限之后,似乎又都恢复平静,静待美国债务水平的继续上升,这是不可持续的。毕竟,以不停地举债、续债度日,不是长久之计,尽管这样的模式已经持续得够久了。

有一种声音认为,美国可以不必担心债务问题,只要美国能够保持足够的举债能力,这一观点有失偏颇,也蕴含风险。美国仍然是世界上唯一的超级大国,无论是在经济、军事、教育、科技等各个方面,但是高企的美国债务,却是美国的重大隐患。自1980年以来,美国利率处于较长时期的下降趋势,美国长期债券利率从1981年的15%降至2020年的0.5%,客观上帮助美国债务降低了偿债费用。但是,为了应对居高不下的通胀水平,2022年以来美国联邦储备委员会的连续多次加息,客观上增加了美国债务的偿还成本。

依据美国国会预算办公室(CBO)的测算,由于高通胀和利率增加的双重影响,2022财年至2031财年的10年间美国债务将增加约2.5万亿美元的偿还成本,而且这一趋势仍将持续。“解铃还须系铃人”,逐步减少赤字、降低债务水平,不仅有利于美国自身的经济社会发展,也有利于世界经济的稳定和安全。

(励贺林系天津商业大学会计学院教授,姚丽系天津理工大学管理学院副教授)