城际铁路等对区域经济发展的作用日益凸显。随着铁路投融资体制的改革,地方在铁路建设中发挥越来越重要的作用。

近日,国务院办公厅印发《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》提出,城际铁路、市域(郊)铁路、支线铁路、铁路专用线的建设、养护、管理、运营等具体执行事项,由地方实施或由地方委托中央企业实施。

城际铁路、市域铁路等主导权下放

在铁路事项方面,《方案》明确,中央承担全国铁路的专项规划、政策决定、监督评价、路网统一调度和管理等职责。

中央(含中央企业)与地方共同承担干线铁路的组织实施职责,包括建设、养护、管理、运营等具体执行事项,其中干线铁路的运营管理由中央企业负责实施。

城际铁路、市域(郊)铁路、支线铁路、铁路专用线的建设、养护、管理、运营等具体执行事项,由地方实施或由地方委托中央企业实施。上述铁路领域事项由地方承担支出责任。

早在2013年8月,国务院发布的《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》指出,向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权,鼓励社会资本投资建设铁路。

近年来,城际铁路、支线铁路等项目的建设主导权由中国铁路总公司逐渐过渡到地方政府和社会资本。而此次发布的《方案》对这种变化进一步加以明确。

华南城市研究会会长、暨南大学教授胡刚对第一财经记者分析,目前我国轨道交通还有很大的发展空间和市场。但铁路投资金额庞大,近年来随着铁路投融资体制改革,更多投资主体、资社会本可以进入铁路发展中,在很大程度上促进了铁路建设发展。

胡刚说,轨道交通是城市群和都市圈的重要基础,城际铁路、市域铁路等轨道交通建设,可以促进地区经济发展,加速当地城市群和都市圈发展。

多地组建、重组铁投公司,加快铁路建设

地方对加快轨道交通建设的积极性很高,主导权下放也有利于发挥调动地方建设的积极性。近年来,地方也纷纷重组、组建铁投公司,加快铁路建设。

例如, 今年7月10日,广东省政府批复《省铁投集团、省基金管理公司改革重组方案》,同意将广东省基础设施投资基金管理有限责任公司60%股权无偿划转至广东省铁路建设投资集团有限公司,广东省基金管理公司作为广东省铁投集团的控股子公司。

批复要求,重组后的新集团要积极引入社会资本,拓展融资渠道,研究完善可持续发展模式,推动广东省与中国国家铁路集团有限公司在铁路建设和运营方面的深化合作,打造集铁路投融资、建设、运营和资源综合开发于一体的专业化集团公司。

资料显示,广东省铁路建设投资集团有限公司是广东省政府投资设立的省属国有独资有限公司,代表广东省政府持有并经营广东境内由省政府投资的铁路、城际及其他轨道交通以及相关国有资产,对所出资企业行使国有资产收益、选择经营者和重大决策等权力,同时还代表省政府对省内规划修建的铁路、城际及其他轨道交通进行融资、投资、建设和管理。集团下辖全资、控股及参股企业30余家,包括:广东珠三角城际轨道交通有限公司、广东广珠城际轨道交通有限责任公司、广东地方铁路有限责任公司。截至2016年底,集团资产总额超过1700亿元。

在广东之前,去年以来,山东、江苏、甘肃、广西等地也纷纷组建、重组铁路投资平台。

去年8月,山东铁投集团正式成立,集团整合山东铁投公司、济青高铁公司、鲁南高铁公司、铁路基金公司,属国有投资控股集团。山东铁投集团将尽快实现山东“市市通高铁”的工作目标,并且要发挥好资金平台作用,吸引更多的社会资本、外资参与山东铁路建设。

去年5月,江苏省铁路集团有限公司揭牌成立。江苏省政府发布的《关于组建江苏省铁路集团有限公司的通知》显示,为探索高铁自主规划建设运营模式,江苏省将现江苏铁路投资发展有限公司通过增资方式改建为江苏省铁路集团有限公司,注册资本在原有70亿元的基础上逐步增资到1200亿元。

地方纷纷组建、重组铁投公司,意在整合资源,拓展融资渠道,加快当地铁路建设。目前,在浙江等地,铁路投资已经逐渐超过公路投资,成为地方交通建设的主体。

例如,浙江去年5月发布的消息显示,今后5年浙江综合交通计划投资1.34万亿元,占浙江全省重大项目投资的45.4%;其中,铁路是综合交通建设的主力军和重头戏,浙江全省铁路和轨道交通建设计划投资近8000亿元,占综合交通总投资的60%。

去年7月,广东省发改委印发《供给侧结构性改革补短板重大项目2018年投资计划的通知》,在轨道交通方面,计划在未来6年新建成19条(段)高铁、城际铁路,总投资4807.42亿元。

扩展融资渠道,多主体参与

中山大学自贸区综合研究院副院长林江对第一财经分析,铁路项目投资回报率比较低,许多铁路客运都不赚钱,如何解决资金来源十分关键。

轨道+土地的开发模式,已被各地广泛运用。例如,正在建设的汕头至汕尾铁路将采取工程总承包模式(EPC),即设计—采购—施工一体化的工程总承包模式。同时,该铁路将采用“铁路项目+土地开发”综合回报模式,在铁路项目建设的同时同步推进站场及毗邻区域土地综合开发。

2018年8月,广东省政府出台《关于支持铁路建设土地综合开发的若干政策措施意见》,明确今后铁路与站场周边的土地进行捆绑,实施土地综合开发。

胡刚说,通过轨道建设和土地开发,轨道交通建起来了,土地价值上涨了,收益可以反哺、支撑轨道建设与运营,这种模式会在未来相当长一段时间内存在。这也是我国轨交建设的一个重要部分。

胡刚分析,城际铁路、市域铁路、支线铁路等主导权下放后,不光是省一级的铁投公司将发挥重要作用,一些大城市的地铁公司也可以发挥更大的作用。尤其是大城市的地铁公司,在建设市域(郊)铁路方面,具有明显优势,通过市域铁路、城际铁路建设,这些大城市可以充分发挥中心城市实力雄厚的优势,发挥中心城市引领带动作用,将周边中小城市纳入进来,加快大都市圈的形成和发展。

以深圳为例,今年3月28日,深圳铁路投资建设集团举行揭牌仪式。深圳铁投的成立,是轨道交通建设多元化、市场化、创新化发展的一个重要标志,也标志着深圳地铁集团在轨道建设、轨道运营、轨道物业、资产经营“四位一体”的产业链基础上,向铁路建设运营又迈出了坚实的一步。

目前,深圳铁投已承接了深圳市铁路投资、城际铁路项目设计建设及枢纽建设任务。根据2019年广东省铁路投资项目计划安排,深圳铁投公司将对赣深铁路、广汕铁路增加出资,尽快参与大湾区城际快速交通网络建设。

在广州,正在建设的广州地铁18号线时速达到了160公里,未来有望延伸至珠海、中山和清远地区。