增设上海自由贸易试验区临港新片区、设立科创板并试点注册制、实施长江三角洲区域一体化发展国家战略,是国家交给上海的三大中心任务。8月6日,国务院印发《中国(上海)自由贸易试验区临港新片区总体方案的通知》(下称《总体方案》),标志着自贸区新片区的设立尘埃落定。新片区设立不只是原有自贸区在地理范围上的拓宽,更是在发展理念和内涵上的改革和深化,至少呈现出以下新特征。
一、定位新
首先,在目标上致力于打造对标国际公认的竞争力最强的自由贸易园区,成为更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区。2013年,上海试点建立中国首个自贸区,其主要目标是加快转变政府职能,积极推进外商投资管理体制改革,对标国际投资和贸易规则体系,即今天我们所熟悉的对外资实行“准入前国民待遇”和“负面清单”管理模式。
经过近6年的发展和探索,自贸区已经形成了一系列“可复制、可推广”的经验和管理模式。当前,新片区的建设目标显然对此进行了超越,其被定位为“特殊经济功能区”。在已有制度建设和管理模式积累的基础上,新片区建设更强调经济发展实效,旨在集聚一批世界一流企业,提升经济实力和经济总量,缓解经济下行压力,实现经济高质量发展。
其次,在角色上强调服务和融入国家重大战略,更好服务对外开放总体战略布局。上海作为“一带一路”建设的桥头堡,需要新片区发挥更重要的作用。《总体方案》中特别提到,在产业集群上,将新片区建设成为面向“一带一路”沿线国家和地区的维修和绿色再制造中心。
另外,《总体方案》提出支持新片区加强国际商事纠纷审判组织建设,允许境外知名仲裁和争议解决机构设立业务机构,开展仲裁业务等,这为“一带一路”沿线国家的争议解决提供了机制保障和多元选择。
同时,在服务长三角一体化发展战略上,新片区强调“加强与长三角协同创新发展”、“带动长三角新一轮改革开放”、“支持新片区优势产业向长三角地区拓展形成产业集群”,实现新片区与长三角协同发展。
二、使命新
新片区承载着新时期上海乃至全国进一步实施对外开放战略的使命,尤其是在功能上,新片区将由“投资贸易便利化”向“投资贸易自由化”突破。从国际宏观环境看,投资贸易便利化是一大趋势。就贸易便利化而言,2017年,《贸易便利化协定》正式生效(中国于2015年向WTO提交了加入批准书),规定了各成员在贸易便利化方面的实质性义务,共涉及四十项贸易便利化措施。
就投资便利化而言,目前受到主要国际组织和国家的重视,例如在世贸组织(WTO),中国牵头巴西、阿根廷等成员还特别成立了“投资便利化之友”,进一步推动投资便利化议题的讨论。近年来,自贸区在投资贸易便利化方面做了大量尝试,例如实施“证照分离”的改革和国际贸易“单一窗口”等。
新片区的设立将在巩固投资贸易便利化的基础上,不断向投资贸易自由化突破。《总体方案》提出到2025年,建立比较成熟的投资贸易自由化便利化制度体系,并最终建立以投资贸易自由化为核心的制度体系。具体实施中,以投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由等为重点和抓手,推进投资贸易自由化便利化。如果说投资贸易便利化是从“程序”环节上简化贸易投资的环节、提高效率,投资贸易自由化则是从“实体”内容上促进各市场要素的自由流动,不断释放增长活力,两者共同推动自由贸易区的功能实现。
三、监管新
投资贸易自由化并不意味着新片区忽视市场秩序建设,相反对安全监管水平提出更高要求。已有自贸区的监管模式强调“一线放开”、“二线安全高效管住”,有放有收。新片区则提出守住“一线”国门安全、“二线”经济社会安全,坚持底线思维。从监管模式和内容等方面比较,两者均存在一定区别。由于已有自贸区偏重投资贸易便利化,以“货物贸易和服务开放”为中心;而新片区在内容上更广泛,涉及投资、贸易、金融、网络、生态环境、文化安全、人员进出、反恐反分裂、公共道德等各领域,这对监管提出了新的更高要求。
因此,新片区的监管更强调分类监管、协同监管、智能监管的综合监管体系建设。强调重点领域重点监管,通过建立信息共享平台,实现精准有效监管。同时,充分利用信用分级管理措施,按照“守法便利”原则,把信用等级作为企业享受优惠政策和制度便利的重要依据,使失信人寸步难行。
四、内涵新
在内涵上,新片区建设强调打造关键技术产业集群,实现关键领域深度融入经济全球化。首先,新片区特别强调“建立以关键核心技术为突破口的前沿产业集群”,大力发展高端制造业,实业兴邦,旨在防止新片区的建设“脱实就虚”。《总体方案》将支持在新片区发展“中国芯”、“创新药”、“智能造”、“蓝天梦”、“未来车”、“数据港”等重点产业,这亦是对当前一些国家在高科技领域对中国实施“卡脖子”措施的有力回应。
此外,对某些关键领域核心环节生产研发的企业,5年内还将减按15%的税率征收企业所得税,作为新片区的税收激励新政。目前,新片区已集聚了一大批国内外高端产业,包括中国商飞、上海电气、三一重工等,还有一些跨国公司,如特斯拉、西门子、通用电气、马士基等,这为后续高端产业集聚奠定基础。
其次,新片区强调关键领域深度融入经济全球化。2013年,上海设立自贸区试点,强调加快政府职能转变、扩大投资领域开放、推进贸易方式转变、提升国际航运服务能级、深化金融领域开放,重点突出自贸区建设与上海国际经济、金融、贸易和航运中心建设的联动。新片区的建设,则明确提出发展新型国际贸易(特别提及发展跨境数字贸易和跨境电商海外仓)、建设高能级全球航运枢纽、拓展跨境金融服务功能,吸引总部型机构集聚,发展总部经济,旨在使新片区在全球经济发展中扮演更重要的角色。
五、挑战新
改革从来都不是一帆风顺的。新片区的建设,也定会面临不少挑战,包括但不限于以下方面。
首先,如何处理现有自贸区和新片区的关系。在法规政策适用上,可能存在新片区与其他自贸区之间“特别法”和“一般法”的关系,需要防止法律适用的冲突。另外,要防止政策上出现一种“不良竞争”的现象,例如,由于新片区在税收上实施企业所得税优惠,是否会对其他园区产生影响,这需要评估,要确保两类自贸区的协同合作、优势互补。
其次,后续各类配套制度的完善。《总体方案》出台后,后续还需要进一步完善配套制度,落实牵头和责任主体。根据《总体方案》新闻发布会的介绍,上海已经把《总体方案》各项任务举措细化为三大类78项安排,包括对总体方案明确的重点政策,将制定23项操作细则,如境外人才执业等;同时,对总体方案明确的创新举措将制定35项实施方案,如海关特殊综合保税区实施方案等。后续其他措施的出台还需要广泛调研、征求意见,乃至学习借鉴先进国家的经验,使具体措施更具操作性。
同时,还应该看到制度建设是一个长期过程,今后基于现实发展需要,还有大量的“立、改、废”工作,这又将是一次“摸着石头过河”的试验。另外,其他的一些挑战还包括资金自由流动带来的金融风险,数据跨境流动带来的数据安全风险,从业人员自由带来的人员户籍、国籍管理上的困难等。当然,新片区的建设本身就是一种压力测试。
总之,新片区体现的不只是地理空间上的“新”,更体现在定位、使命、监管、内涵和挑战等层面上的“新”。新片区不是简单的现有政策平移,是全方位、深层次、根本性的制度创新变革。新片区的落地,再次充分体现了新时代上海全国改革开放排头兵、创新发展先行者的担当。新片区的建设,则更需要有“浦东改革开放再出发”的魄力。
(彭德雷系华东理工大学商学院副教授、国际合作与交流处副处长;阎海峰系华东理工大学商学院院长、教授、博士生导师)