10月29日,中央政治局就加快推进住房保障体系和供应体系建设进行第十次集体学习,习近平总书记主持学习并讲话。
习近平指出,加快推进住房保障和供应体系建设,要处理好政府提供公共服务和市场化的关系、住房发展的经济功能和社会功能的关系、需要和可能的关系、住房保障和防止福利陷阱的关系。
党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》对于房地产改革发展也作了新的阐述。
中国未来的房地产应该从什么方向走,进行什么样的改革?
上海财经大学公共政策与治理研究院组织专家,根据十八届三中全会后房地产改革发展特点,提出“住房、土地、财税、金融联动改革”课题进行研究,并于11月28日,举行“深化房地产改革发展”媒体访谈会。
上海财经大学教授胡怡建、丁剑平、王克强、朱为群、陈杰分别从财政、金融、土地、税收和房地产等不同研究视角,阐述我国房地产改革发展新思路。
陈杰:房地产改革推荐市场化,但拒绝私有化
房地产不仅是自身的问题,而是与财税、金融、土地等各方面联系在一起。如果财税金融体制的问题解决不好,房地产也解决不了;反过来,如果房地产的问题不能妥善解决,对财税金融也造成很大隐患。
根据习近平总书记 10月29的讲话,与之前最大区别是,强调的不是房价,而是供应体系,包括强调“住有所居”,主要是要解决居住成本问题。居住成本太高,肯定也实现不了住有所居,居住成本与房价有很大相连性,但价格归价格,居住归居住,两者不是完全划等号。
讲话里还有很重要的一点,住有所居,不仅是一个生存权也是一个发展权。所以,我们解决住房保障,不仅是老百姓没有地方住,给他一个地方住,给他一个房子,给他四面墙,那不是解决住房问题。而是要把他放在一个城市的环境里,让他享受城市发展的机会。从这个角度来看,我们要解决住房问题,必须与公共服务、财税、教育、医疗配套起来,才能解决住有所居。
此次讲话还有三个关键词,三个“陷阱”。第一个陷阱,我们如果不能解决住房问题,不解决住有所居,我们会让很多老百姓会陷入贫困陷阱。如果住房上出了问题,生存权发展出现问题,就是贫困陷阱。第二个是福利陷阱,这是一个很新颖的提法。当然学界已经讨论过,但是领导人第一次提。这是很重要的一个启迪,住房问题不能成为一个福利依赖,形成一个负面激励。我们以往的住房保障政策有一些负面激励的,少劳反而多得,懒汉可能享受更好的福利,这不是住房保障的需要鼓励的方向。第三个陷阱是管理陷阱,管理陷阱是我们房地产的保障是只是为了一个政治目标,短期把它建好了,后续的问题不去管不去考虑,没有长期规划,形成一系列问题。比如有些保障房闲置非常严重,或者住进去后,物业租金很难上缴,会形成一系列问题。所以这三个陷阱应该综合考虑。
通过习近平讲话给我们提供一个方向、一个目标。但是客观而言,具体如何实现还是很不明朗的,还在探索中,还在研究中。
在中国两个特殊背景下,一个土地国有制、政府垄断,第二个是发展型政府,还有个经济背景,高速经济增长,这第三个条件下,我们的住房形成了一个特殊的情况,住房在这个城市经济中成了城市发展的特殊融资机制。我想强调一下,有些人对改革的解读,推荐市场化但拒绝私有化,应该说抓住了这次改革的特征,在这个特征下,房地产也是沿着推进市场化,但是不是鼓励私有化。
从这次的供应体系来说,房价政府还是要有一些控制,但是重心不是在房价本身,而是在多元化提供住房体系。有些人说两分法,我们说三分法。对于低收入的,包括中间收入的,从成本的角度解决他的问题。但是要市场化的话,我们也不是说,完全回到以前福利分房的角度,取消房地产市场。房价还是通过推进市场化,通过市场机制而避免用行政手段去控制房价。
但是现在出台的新政里还是以行政调控为主,限制需求为主,这可能需要一个过程。首先限购的前提目前背景下可能还放不开,但是我们可以看到现在的限贷,包括提高二套的房贷率,原来五成,现在六成、七成,这还是一个价格手段。通过这些价格手段,去引导这个住房消费,改变对住房的供应,在没有办法取代限购情况下,只能维持,但是会增加市场机制手段来调控房价。
王克强:土地制度改革不仅是土地管理制度的改革
这次土地制度改革是非常重要的一个阶段。我认为我们国家的土地制度改革从改革开放到2020年,如果分为三个大的阶段的话,那么我们这次是第二个阶段。
第一个阶段是在1987年,我们国家承认土地使用权可以流转,第一次承认土地具有商品性,这是具有划时代的意义。但是当时,我们仅仅能逐步建立国有土地市场,不允许建立集体土地市场。
这次的城乡统一的建设用地市场,把我们的集体土地拉入市场,所以我说它是第二阶段。
到2020年,我们要建立基本定型的城乡统一的土地市场,虽然城乡统一的土地市场要比这次的城乡统一的建设用地市场宽泛的多,那个时候应该建立起来统一的土地市场。
因此这次的改革应该说是非常重要的阶段,就是第二阶段。
这次土地制度改革,有几个特点要注意。第一,它是以建立治理土地体系和治理现代化为目标,目前为止还没有人提。实际上我们国家以前土地一直叫《土地管理》,我们国家只有《土地管理法》,没有《土地法》。在1986制定第一部《土地管理法》就想建立《土地法》,但是条件不成熟;1998我们对土地管理法进行修改的时候,还是想建立土地法,但还是条件不成熟;到了2007年物权法出台,我们还是想建立土地法,还是条件不成熟,可以说,到现在条件还是不成熟。我们一直以《土地管理法》来管理土地,实际上,土地的问题不仅仅是管理问题,这是第一点。第二点,这次土地制度改革的核心是把市场机制在土地资源决定性的作用起的非常的高,实际上,我们经常的土地资源是广义的资源,是一种自然资源,这一点是非常重要的。第三点特点,这次它讲的是一个土地制度改革,很多人解读为土地管理制度改革。这是不正确的,土地管理制度只是土地制度的一部分。我国的土地制度至少包括以下方面:
第一方面是土地产权制度,我们土地产权制度非常不到位的。当然与1978年相比,我们的土地产权制度的改革取得了非常大的成就。就是因为我们土地产权制度改革的不到位,才导致我们现在土地使用过程中,房地产的经营过程中产生了一系列问题。
第二就是土地流转制度,也叫土地配置制度,我们现在看到的是市场配置制度。
第三是土地管理制度,我们现在很多人讲的是土地管理制度,实际上是土地制度。这里面隐含的内容非常的丰富。
另外土地制度对房产的影响,我认为主要有以下几个方面:一个是我们的房产是建立在土地上的,那么这次土地制度的改革,特别是建立城乡统一的建设用地市场对我们房产市场的影响,主要有以下方面:
第一是提高了房产和土地有效供给水平和能力,我们以前的房地产用地全部要经过征用才能进入市场。现在允许集体建设用地进入市场,这样有更多的土地为房地产开发和服务。这是一点。那么这个里面,我觉得主要是几个方面,第一个方面是集体建设用地直接进入市场,扩大了集体建设用的供给能力。第二农村宅基地直接进入房地产交易,因为我们承认了宅基地房产物权,我们国家大概有2亿亩宅基地,比城市建设用地大的多。第三是农村经营性建设用地进入市场,我们大概有0.5亿亩的集体经营性用地进入市场,这个影响还是比较大的。
另外集体建设用地市场对我们房地产的预期影响可能是比较大的,因为我们以前建设用地一直通过出让进入房地产领域,因此我们预期土地价格上涨很快,大家都想去购买土地房产进行投资,但是这次可能会改变预期,从而抑制地价和房价的升值。
第三,对房地产企业产生的影响,在新农村建设有很多领域,比如集体设施建设,农村房产建设。房地产企业对城市土地开发很有经验而且资金雄厚,因此可以进军农村房地产领域。而且这次土地改革会放活城中村的土地,我们有很多城中村。房地产企业刻意利用这次机会来竞争这块领域。同时这次改革可能会进一步释放劳动力,这会加快城镇化的步伐,潜力比较大的是三四线城市,房地产企业就会有很多的机会。另外一个,有些房产企业土地很多集体土地,我们这次放活集体土地市场,这部分企业价值可能会增值。
朱为群:取消土地增值税,加快推进房产税
首先介绍一下现行房地产领域中的涉及的税的内容。主要分三个阶段:
第一个是开发阶段,房地产企业拿地,这时企业要交土地出让金,当然这个不是税,但这是政府非常重要的一笔收入;第二个是耕地占用税,如果占用的是农村土地的话,这个是一次性的,交完就不用再交了;第三个,建设施工企业建造房屋要交一笔营业税。这些是房屋还没建设之前交的税,这是开发阶段。
房子建好之后要进入转让阶段。在这个阶段,房地产转让活动要缴纳5%的营业税,是根据营业额来征。当然这要分新房和旧房,新房就是全额征,旧房是按差价来征。个人转让房屋就比较复杂,根据最近出台的政策,个人转让二手房,主要考虑两个因素,一个是房屋的持有年限,第二个是房屋的性质,是普通住宅还是非普通住宅,结合这两个因素一共有三种情况。如果你有的普通住房持有超过5年的话,这个是免税的,这个政策一直都是这样的;如果你的住房少于5年,不管是什么住房,都要全额交5%的营业税;如果你的非普通住房超过5年,那么是差额部分交税。除了营业税,还有土地增值税,从立法上讲,这是既针对企业也针对个人。但是从08年以后对个人转让房屋不再征收土地增值税,实际上08年以前也没怎么征,这个税主要是针对企业的。这是第二个转让方面的税收。
第三个是所得税,包括企业所得税和个人所得税。企业所得税是并到所有的收入里面一起征的,按年征收。个人所得税是前面提到的,国五条里的,按照差价征收20%的个人所得税,这是在转让阶段涉及的税收。在持有环节,主要有两个税,一个是城镇土地使用税,按城镇土地的使用面积来征收,这个是企业交的,个人不交;另一个是房产税,就是我们一般讲的房产税,在持有阶段,企业也交,个人也交。个人主要对出租的部分交,商业部分交,生活用房不交,除了重庆和上海两个试点城市,一般生活用房在持有环节个人不征收房产税。对企业来讲,房产税的征收是分两种情况,一种是在出租的阶段为对租金部分征收12%的房产税,在自用阶段,它不出租,商业性使用,按年征收,一年按房屋原价打了折扣之后按照1.2%征收。这些就是目前房地产领域涉及到的税。
接下来,结合三中全会税制改革的精神,讲两个问题。首先,三中全会对财政的定位有了一个新的变化,认为财政是国家治理的基础和重要支柱,改变了以往对财政税收作为政府调控工具的认识,我认为这个认识有很大的提高,也符合理论界学者对财政认识。在这样的定位下,税收应该发挥怎样的作用,我们应该重新考虑。以往我们过多的赋予税收一个工具的职能,我们很多的税收改革都是朝着这个方向走的。拿土地增值税来说,最近比较热门,不过可能确实有点误读,因为土地增值税的征收和一般的税不一样,它需要预征,最后清算,开发时间比较长,有点差异也是正常的。当然我们具体问题具体分析。关于土地增值税,是在1994年开始征收的。当时开征的背景,是在90年代初期有一轮房价上涨的趋势。当然是地价带动的。所以在这个条例的第一条就列出了立法宗旨,是为了抑制土地价格的快速上涨。当然,现实我们一路走过来看,这个目的并没有实现。所以我们反思这个税到底有什么用途,是用来打压房价打压地价,那么我们看到这个目的是落空了。那么该如何来定位?土地增值税这样一个税种在国际上是很罕见的,我印象中只有台湾有。台湾征收这个税源于孙中山的一个理念:土地增值要归公。但是西方发达国家是没有的,所以说这是一个中国特色的税。关于它的存留前几年内部有过讨论,说要把它取消。可是现在有没有声音了,原因也可能是多方面的。在房价高涨的时候,人们都期望有一个税收能够打压房价,所以说如果突然取消,可能也不太容易接受。就我个人观点来看,既然它的作用没有达到,不如把它取消掉。
第二,我想讨论一下房产税,是持有阶段的房产税,而不是转让阶段的。持有阶段的房地税,现在讨论的非常热烈,但是这里面可能有一点问题可能大家关心还不够。因为房产税是一个地方税,在西方国家,是一个非常接近民众的地方税,地方层级比较低,所以不太会出现高一级的地方税。所以我们在讨论的时候,没有把地方这个层级理清,到底落到哪一个层级。比如在上海,我们是落在上海市这个层级还是区这个层级?这个讨论还不够,不然定位不同有不同的考虑。这个是我觉得不够的。第二个是房产税方案的出台,谁来设计这个方案,谁来参与这个房产税制度的构造?这个我觉得讨论的还不够。这个我觉得是很重要的,因为由谁来决定,由什么样的方法和程序来决定,在很大程度上决定了这个税的正当性。这也是我觉得在讨论中比较少的问题。至于税率、税基,我觉得在逻辑上来讲是比较靠后的问题。我们的关注点是前面的问题还没解决,就看后面的问题。这是我觉得先把这个逻辑理清楚的,先讨论什么,在讨论什么。
胡怡健:房产税不可能抑制房价
今年上半年土地出让金是11300亿,和去年同期相比上涨60%。一线城市同期相比翻了了1倍,一线城市中,上海土地出让金最高,达到了769亿;其次是北京,664亿;杭州涨幅最大,和去年相比涨了4倍。北京、广州、南京,上半年的土地出让金已经超过了去年全年,而去年的数据已经是相当高了。
谁是最大的受益者?由于房地产价格上涨导致土地价格上涨,给地方政府带来了巨额的财政资金,当然,这个巨额的财政资金推动了城市化进程。同时,就是因为房地产价格的上涨,大家都有理由认为要进行宏观调控,但是我们所有部门都是打着宏观调控的旗号来行使部门利益。
比如说,土地部门认为应该减少土地供给,国家垄断用于其土地供给的情况下,导致了土地价格的上涨;税务部门说应该通过税收来对房价进行宏观调控,最后出台了一系列税收,最后房价没有下去,调控也没有调好,税收却上去了;银行也说要控制贷款,提高利率,那么最后房地产价格上涨,使得银行的贷款利率大幅增加,利率在上升,导致银行现在出现了暴利,房地产后面是金融,金融后面是政府,这样呢,这些集团都成为房地产上涨过程的助推者或者是利益集团。
在上届政府当中,更多强调控制需求,包括财政政策、土地政策、金融政策,当然我们也有行政性管制的需求政策,这些政策的结果都没有有效地抑制房价。那么从,财政意义上,到底如何来破解这个问题?
十八届三中全会提出,要加快房产税收立法,扩大房地产税收的试点,中国的房地产税收要有一个转向,也就是说,从开放转让主体逐步转向房地产持有,房地产将来要降低交易成本,增加持有成本,从而来减少持有,这是一点;第二点,在土地方面,因为地方经济发展与房地产息息相关,而房地产又与地方财政资金息息相关,大致算下来,如果一年财政收入是10万亿元,地方财政大致是五万亿元,土地收入大致是2.5万亿元,占地方收入的50%左右,在这样巨大的收入面前,地方政府很难说控制房地产来断了自己的收入。那么在这种情况下,我们假定说土地出让金不让地方持有,假设说让中央持有,是不是能够抑制房价或者土地财政的问题呢。
另外一个问题就是税收问题,我们现在税收政策上该用的都用了,也就是说,先是开发商征税,然后是转让征税,再到持有阶段征税;另外一点,从上海和重庆试点来讲,房产税确实效果不大。就上海来讲,第一年收入是2万套,第二年收入3万套,今年大概是5万套,征税房子大概占整个交易市场的18%,最后大概是5个亿,5个亿是什么意思呢,这个税收每一套是5000元,对经济影响不大,对房价来讲也是微不足道。
什么样的情况下,税收才能有所作为?按照我的想法,现在房地产问题,大家都在增量上动脑筋,扩大土地供给,实际上应该存量上动脑筋。那么多房地产企业拍卖了那么多土地,很多都推迟开发,如果我们把推迟开发地尽快地转换为现实房产,增加房产供给的效果比增加土地供给效果应该大的多,确实需要一个吐出机制。
第二,现在的房地产市场当中,个人持有的除了居住性房地产,投资性金融房也很多,现在大家都寄希望于实名制或者联网实名来解决这个问题,但问题是联网实名可以解决你有多少房子的问题,但是不能使其有效吐出。现在,我们交易税负很重,二级市场交易税收很多,在这样情况下,由于沉重的房地产税费,使吐出来的渠道堵塞。为什么呢?因为吐出成本很大。如果我们一方面通过降低二级市场交易税率,政府放弃这部分税收收入,让房地产持有者顺利地将投资性房产吐出来,另一方面启动存量房产征收房产税,以及预告开征遗产税,遗产税仅对对房地产遗产征收,估计吐出来的房地产会不少,对于缓解供给将会很有效果。现在计税既得利益者包括银行,如果房价下跌,银行可能会破产。但是,房地产问题,应该说就是货币问题,我们看一下,中国的房价十年涨价了十倍,中国相当大的部分商品基本上都涨了十倍,只不过房价的个体比较大,获得了较大关注,这样来看我们房价上涨反映了货币贬值,。因此,我们单靠扩大供给,还是没用。关键还是在于金融,如果我们解决资金的流动性过剩问题,那么房价的问题自然就会得以解决。
丁剑平:人民币升值与房价走势
我觉得这要从中央银行的职能开始讲,全世界的中央银行只管一件事情,什么事情呢?通胀。但是全世界中央银行和政府都有千丝万缕的联系。央行的任务是抓一个“兔子”,抓两个“兔子”要出事情的,两个是抓不住的。因为,两个“兔子”朝不同的方向走。所以央行只顾通胀。但是现在要它顾两头,又要顾政府的,又要顾自己本身的任务,这样它照顾不过来。
在这样一种情况下,房地产给它提供了一种变相资助。为什么说是一个变相资助呢?房地产市吸收货币的一个最好的场所。中国经济增长得益于大量发行货币的同时没有出现严重的通胀。比如说在上海,很多人在上海工作,把自己老家的钱都卷到上海来,把父母的钱都卷到上海来买房,而最典型的通货膨胀基数中没有房地产。
日本也是一样,在70年代末80年代初,日元高速的增长,快速增值。从1美元兑305日元上升到1美元兑80多日元,这个升值升得很高。当时日元持有的海外居民持有热情很高。因为持有日元,代表了一种升值资产。就像前段时间,人民币升值时,香港和海外居民对持有人民币的意愿很强,因为这是一个升值资产。但是,在升值过程中,日本的零利率是虚的,日本的实际利率还是很高。因为的日本的物价没有涨上去。在这种情况下,即使日本是零利率,但实际利率还是正的。在这种正的利率下,海外的利率很低,日本利率高,这肯定要往回流。海外持有的日元最终流回了日本,流到什么地方去呢?股市、房市的周转利益,这是相当快的。再加上日本利率市场化改革的推进,这是在1984到1994年,日本高速推进利率的改革,央行没有处理好这个问题,居民还贷的压力上去,房地产的泡沫就破灭了。
当时央行稍微一个失误,利率稍微一调整,因为当时是利率市场化改革,就和我们中国也在利率市场化改革,去年贷款利率市场化,今年、明年都会推动市场化。也是市场化最敏感的时候,就是说海外资金大量涌入,利率再一调整,利率就上去了,上去了以后,贷款就还不出来,还不出来以后,房地产的泡沫就破灭了。房地产企业是银行给的贷款,贷款一旦还不出,涉及整个地区,日本当时所有的银行都被卷进去了。利率敏感期和日元升值这几个高峰结在一起,再加上日本银行为什么很迟钝呢?因为通胀不是很明显,因为房地产吸掉了一部分,就和中国一样,被房地产吸掉了一些,这样表面上不是很敏感。这样只要利率市场化加剧一下,贷款利率市场化,这样一抬高呢,就会引起一系列问题,当时倒闭了好几家银行。日本银行一卷进去,金融房地产行业泡沫破灭,银行一卷进去,不是一年两年的问题。我们可以看一下所有和金融危机房地产一起卷进去,没有五年是出不来的。日本一卷就是20年,20年卷进去了,现在怎么样呢?我前年和去年都到日本去了,日本的流动性到目前为止还没有解决。20年的衰退,日本的房价到现在还没有提上来。我去日本东京几个市去看过,晚上很多房子都是黑咕隆咚的。有房子有院子,就是没有人除草,为什么呢?这个房子要抵押贷款,没银行敢接。
我们说以房养老,中国在房地产的上升时期,以房养老还是做的到的,但是在房地产下降时期是绝对做不到的。没有金融机构来接这些,所以就算房子很大,院子很大,但是没有割草的人,房子大有什么用?这就是日本当时的情况,20年以后我又去日本了,整个过程看到比较清楚,这个问题值得我们重视。
那么美国为什么这么快就走出来呢?因为美元实行的是一个国际化政策。让外国人持有美元,外国人持有什么美元呢?是美国股市的,证券市场的。让外国人持有美元,它就发行很多货币,它的通货膨胀没有上去,外国人持有的是美国证券市场的资产。包括中国也是,持有的是美国国库券。这样只是提高美国证券市场的价格,但是没有明显提高日用消费品的价格。也就是说央行同样采取货币政策,不同国家有不同的效果。研究美国的货币政策和亚洲的货币政策是不一样的,美国多发货币,不会有明显表示出本国的通胀,而是它的金融市场、证券市场的价格上去。这跟中国情况不一样,中国货币一多发,马上被房地产市场吸收,就像前段时间一样,现在通货继续靠着房地产吸收的话,问题就大了。中国的房价和美国的、日本的不一样。在这种情况下,继续靠房价来吸收的话,超过世界平均价,那就有问题的。如果在这样的情况下,靠房价继续吸收货币的话,央行还要顾及经济增长,通胀,要继续发行货币的话,这条路很难走。现在想学美国,进行人民币国际化,让外国人来持有,但是让外国人来持有什么东西?外国人在利率升值的时候持有人民币,纷纷进入香港,香港的利率多少呢?1点几,而大陆存款利率是3~4,所以在这种情况下它要回流,会回流到实体经济中去吗?不会,实体经济周期时间长,平均利润率是6%-8%,而房地产、影子银行,它的利润率是多少?18%以上。这个差价是明显的,再傻的人也不会投入到实体经济中去,回流的目标很清楚,就是影子银行或房地产。在这种情况下,人民币国际化允许货币回流,和美国的方向恰恰相反,美国是证券市场,而我们是房地产。而我们恰好遇上利率市场化改革的推进,三个点集中到一起了。一点是利率市场化,一点是人民币国际化,另一个是房地产市场发展到高峰期。在这种情况下,稍微有一个外部冲击,就有可能发生谢国忠说的情况。亚洲金融危机是因为亚洲国家靠出口拉动,出口一走低,外资就会抽走。所以在这种情况下,我们来看一下,未来的中国可能的三种情况,我们最担心的是美国的qe3的退出。QE3的退出就意味着美国低利率时期已经不复返了。但是这个低利率时期为什么和中国挂钩呢?因为人民币的利率、汇率和美元的利率、汇率是息息相关的,参照系数很高。参照系数高的话,美国利率一提,中国利率再一提,日本当时就是受到外部的波动,这时房地产企业能承受多大的考验?特别是房地产行业后面的银行,现在银行是钱荒,央行说是一次练兵,这马上会影响到我们对房地产的贷款利率。这三个点集中在一起,尤其最担心的是美国这一点,我把它形容是挂在头顶收一把的利剑,随时可能掉下来,这个冲击不可小视。但是可幸的是,日本讲退出,宽松量化的货币政策,讲了20年还到今天没有退出;美国讲退出,从去年年初讲到今年,还是没有退出。一旦陷入宽松量化货币政策要退出,真正的退出,比较难。所以这两种倾向对中国房地产的退出或不退出,我们还有待观察。还有中国的历史文化改革,从1996年开始到现在10几年了,这么长时间的改革,快接近尾声了,这个尾声是否平缓过渡,对房地产、金融的影响很大。