审计署昨日发布消息称,根据国务院要求,审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。此前还有消息称,国务院26日下午发特急明电,要对全国政府性债务进行审计。连续的声音令中国政府性债务这一老话题再度成为国内外焦点。

与政府性债务压力相伴随的,还有中国财政赤字率走高的压力。知情人士表示,中央高层已经明确表态,要将未来的中国财政赤字率控制在3%这条“硬杠杠”之内,以防国际评级机构降低中国的评级,引发类似欧债危机的财政风险。

事实上,按照欧盟标准衡量,3%被视为赤字率警戒线。中央财经大学财经战略研究院院长王雍君对《第一财经日报》表示,中央提出这一“硬杠杠”的原因之一在于释放信号,要求政府机关“过紧日子”。不过欧盟的经济增速远低于中国,3%对于中国来说比较保守,即便超过也不会有问题,这一数字更多是“心理尺度”。

但考虑到赤字率只针对中央财政赤字和代发地方债,因此3%的“硬杠杠”并未对平台债务等地方政府隐性债务形成刚性约束,地方债务问题仍需引起高度重视。

政府要过“紧日子”

当前,中国经济下行压力加剧,财政收入将不可避免地“吃紧”。与此同时,在积极财政政策的框架下,减税、增支支持经济发展不可偏废,财政赤字占GDP的比重面临较大的上行压力。

上述知情人士表示,中央高层已经定调,要把中国财政赤字率控制在3%的“硬杠杠”内,以防国际评级机构对我国进行“降级”,造成严重的财政危机。与此同时,高层强调增加赤字的余地已经不大,必须下决心进行调整。

社科院财经战略研究院院长高培勇此前曾表示,以欧洲主权债务危机、美国财政悬崖为前车之鉴,以及历史上有过相对沉重的债务负担,我国必不会像预期中那样大幅增加赤字。

国际上通常用财政赤字率和债务率两个数据来判断政府财政风险,即其可持续性。按照欧盟标准衡量,3%和60%分别被视为赤字率(赤字占GDP比重)和债务率(国债余额占GDP比重)的警戒线,我国也将对此进行参考。

王雍君对本报表示,考虑到欧盟的经济增速远低于中国, 3%这一数字更多表现为“心理尺度”。他同时表示,赤字仍存在计算口径问题,目前我国的会计惯例与国际差距较大,支出的口径不可比,造成赤字的口径也不可比。此外,人为操作的空间比较大。

“把拨款作为支出的做法已经流行了很多年,这反映不出真实情况,看似政府花了很多钱,但很多拨款放出去闲置在银行,在此情况下判断赤字的意义并不大。”王雍君说。

前几年有人说货币政策没余地,财政政策还有余地,上述知情人士表示,如今财政政策也没余地了,再扩大支出就要增加赤字。中央提出将中国财政赤字率控制在3%以内,为了防止因赤字率超过警戒线而导致“降级”,也有借鉴南欧国家无节制开支导致债务危机的因素。王雍君也说:“中央提出控制支出,如果继续扩大赤字,政府仍会管不住手脚。”

财政部部长楼继伟在本月表示,中国不会再出台大规模的财政刺激政策,会在保持财政赤字总规模不变的前提下,着眼促进经济增长和就业,做一些政策微调。今年的赤字占GDP比重为2.2%,赤字规模将保持不变,但要调整结构。中央政府各部门一般性支出缩减5%,除工资外,包括对地方转移支付在内的其他经费都要削减。

有专家对本报表示,中央提出缩减一般性支出并严禁新建楼堂馆所,实际上都指向对支出的控制,这应该是对内部的考虑。

前述知情人士也称,高层已经明确表示,由于财政收入增速下滑,财政收不抵支的情况已经出现,政府首先要自己过紧日子,进一步压缩行政开支特别是“三公经费”来保障民生,民生支出是真正的刚性支出,对带动消费也有重要的意义。

新一轮政府债务审计

伴随着财政收不抵支的压力,还有政府性债务加剧的压力。昨日上午,审计署表示将组织全国审计机关对政府性债务进行审计,除此之外并未透露更多信息。多位市场人士声称:“对政府债务进行全面审计是今年较早确定的,目前已经开始动员和培训,应该在8月初开始审计,摸清底数是主要任务。”

与上一轮地方政府性债务审计不同的是,此次审计对象为政府性债务,或许暗示审计范围将有所扩展,国家机关及中央事业单位很可能被纳入在内,甚至不排除纳入乡镇政府债务,因而将成为史上规模最大的一次政府债务审计。

6月17日,国务院总理李克强视察审计署时指出,审计监督的法律地位是宪法确立的,要进一步强化审计工作,用“火眼金睛”看好国家钱财;要发挥审计对经济的“体检诊断”功能,及时发现和揭示发展中的风险隐患,防止苗头性问题转化为趋势性问题,当好公共资金的“守护者”。

当前,国内外普遍形成共识,相比中央政府债务,我国地方政府债务可谓一笔“糊涂账”,规模多大众说纷纭。按照审计署统计,2010年底我国地方债务规模为10.72万亿元。

在今年3月底发表的《估算地方政府债务》的报告中,华泰证券估计,我国地方政府债务金额2011年为13.2万亿,2012年达到15.3万亿,2013年预计在16.3万亿。招商证券早前的一份研究报告测算称,2012年末地方债务余额约为15万亿,较2010年末增长38%。

中诚信集团创始人、中国人民大学经济研究所联席所长毛振华此前对本报表示:“地方政府可以负债,现在规模也不大,问题在于政府对债务的担保没有纳入法律体系。一旦真出了问题,地方政府的保证得不到清晰的法律结论,评级机构也只能估计。

一名国有银行省级分行信贷部门负责人向本报表示:“对于债务问题,首先要看地方政府资产负债的口径是否合理,实际上各地口径并不一致。更重要的是,虽然看起来地方政府负债不少,但是资产更多,诸如国企、上市公司股权以及土地资产。”

“尽管局部存在较大的债务压力,但是问题没那么严重,中国的地方政府拥有极强的资源调配能力,在目前的情况下,完全有能力防止债务风险的爆发。”一名资深评级业人士告诉记者,“当务之急是为地方政府建立资产负债表,确立负债红线。”

日前,本报记者在东北地区采访时,一位地级市副市长在谈及当地债务压力时谈道:“我市债务规模还在可控范围内,具体数据不便透露,但是我们测算过风险点,绝对没有到那个点。”

这位副市长向记者强调:“我们经济并不发达,事实上没有太大能力去增加负债。所有的融资都是要抵押的,而我们家底薄,抵押物不足,所以借不了这么多钱,想增加负债都很困难。

不可“刮地皮”

我国公共财政收入近年来逐步减速,今年受经济形势影响尤为明显。上半年中央公共财政收入增幅1.5%,距离7%的预算目标低了5.5个百分点。楼继伟在向全国人大常委会汇报时坦言,完成全年预算目标压力很大。

与中央财政收入受到严重影响相比,地方财政通过房地产市场找到了增收方式。上半年,全国地方财政收入36280亿元,同比增长13.5%。财政部称,地方财政收入增长主要是前几个月房地产市场成交额大幅增加,相关地方税收相应增加。

各地财政半年报也已陆续出炉,相比公共财政以及税收收入增速,土地出让收入占大头的地方政府性基金增速可谓涨势“凶猛”。

北京市财政局局长杨晓超7月25日在向北京市人大汇报今年上半年北京预算执行情况时称,全市地方公共财政预算收入累计完成1963.7亿元,同比增长12.7%,完成年度预算的54.3%。

与税收收入占主体的公共财政收入增幅温和相比,土地出让金占大头的政府性基金预算收入增幅显著。上半年,北京全市政府性基金预算收入累计完成858.9亿元,同比增长63.0%,完成年度预算的80.0%。其中上半年土地出让收入为629.75亿元,已经超过去年全年土地出让收入。

在经济发达省份,浙江杭州市财政总收入完成989.05亿元,同比增长7.9%。其中地方公共财政预算收入完成542.09亿元,增长14.3%。同期土地出让成交总额约为595.7亿元,同比增长535%。

尽管各地均表示,财政收入达到了时间和进度的双过半,但对地方而言,下半年的财政收入形势或将更为严峻。杭州市财政局分析认为,后期要保持高水平增长,面临的压力之一就是前期房地产类收入高速增长对后期税源的“透支”。

前述知情人士表示,高层在表示增加赤字余地不大,必须下决心进行调整的同时,明令不能“刮地皮”。

王雍君对本报表示,我国地方政府从去年就进入了“偿债”高峰,如果不改变目前对地方官员GDP的考核,这种举债和卖地度日的局面恐难扭转,“地方对GDP的追求有很大的动力。”