目前,政府债务上限问题应该是美国既紧急又重要的头等大事,如果事情没有向好的方向发展,则有可能造成美国政府在10月份再一次关门,有可能出现美国政府的债务违约。

美国财政部长耶伦在2021年9月19日的一篇文章中再次敦促国会尽快为美国债务上限找到解决方案,或者提高债务上限,或者将债务上限暂停期限延期,以允许美国政府可以继续借债,否则美国债务违约将引发一场历史性的金融危机。耶伦指出,在目前美国新冠疫情仍未得到根本性好转的情况下,如果债务上限问题引发金融危机,将使美国经济复苏雪上加霜,使市场陷入混乱,使数百万就业机会丧失,使利率持续上升,使美国重新陷入衰退。

美国国会共和党与民主党之间正在就债务上限问题展开激烈争论,然而明显的党派之争似乎已经偏离债务上限问题的实质性需要,能否在10月中旬的最后期限前达成一致,存在巨大的不确定性。

允许继续借债,财政部“等米下锅”

就债务上限问题,美国财政部长耶伦曾于2021年7月23日、8月2日和9月8日连续三次致信国会众议院议长佩洛西,明确告知国会为期两年的债务上限暂停期限已于2021年7月31日到期,自2021年8月1日起债务上限约束恢复,美国政府已经没有授权继续发售联邦和地方政府债券,财政部已经不得不开始采用“额外非常措施”(additional extraordinary measures)来防止美国出现债务违约。

在9月8日的信中耶伦告知国会,额外非常措施仅仅是临时性措施,包括暂停支付公务员退休和残疾基金、邮政退休人员健康福利基金和联邦雇员退休储蓄计划,一旦所有可用的措施和手头的现金全部用完,美国将出现历史上第一次无法履行还债义务。耶伦在信中说,由于新冠疫情发展及与之相关的纾困救援具有极大的不确定性,财政部无法对“额外非常措施”能够持续多久做出确切的具体估计,财政部目前可以给出的最好估计是现金和“额外非常措施”将在10月份耗尽。

耶伦敦促国会不要像之前的债务上限僵局一样,国会要等到最后一刻才提高上限,那样将严重损害美国企业和消费者的信心,会提高市场上的借贷成本,会对美国的信用评级产生负面影响。为此,耶伦向国会发出警告,如果因为债务上限问题导致美国政府出现债务违约,会对美国经济和全球金融市场造成无法弥补的损害,将美国的国家信誉置于危险境地是特别不负责任的。

三封信函中,耶伦的心情已由“忧心忡忡”变为“心急如焚”,毕竟时间不等人,财政部需要继续借债“等米下锅”。如果债务上限问题不能及时得到解决而财政部的现金又被耗尽的情况出现,最直接的影响将是美国金融市场的借贷利率飙升、股票市场暴跌、退休金账户冻结、美元大幅贬值,更不用说长期的负面影响。因此,耶伦在极力争取避免这样的情况出现,耶伦称,美国的国家信誉是美国的一项极为重要的战略优势,“如果丧失这一优势,我们将在这场危机中成为一个永久性的弱国”。

争论不休,各怀心机

从时间需要的角度看,债务上限问题的紧迫性程度要超过美国国会参众两院正在讨论的3.5万亿美元的“美国家庭计划”(软基建计划)、1.2万亿美元的“美国就业计划”(硬基建计划),以及与之相关的又一轮美国税制改革。在债务上限暂停期限之前,美国的债务上限已达22万亿美元,暂停期限内发生债务6.5万亿美元,因此新的债务上限至少要自28.5万亿美元起步,围绕这一重要议题国会参众两院民主党与共和党之间争论不休,各怀心机。

执政的民主党希望尽快就债务上限问题进行投票,建议债务上限暂停期限延长至2022年底,相关法案包括约200亿美元的应对墨西哥湾飓风灾害和西部野火灾害的援助。但是共和党人的态度坚决,不会对任何包括提高债务上限内容的议案进行投票,共和党将支持一项既能干净利落解决债务上限短期问题,又能对债务上限进行长期监控的可持续议案,重要的是共和党议案中包括不一样的救灾计划和针对阿富汗的内容。

各有各的道理,各有各的主张。参议院民主党领导人舒默(Charles Schumer)要求共和党人同意提高债务上限,在最近一次的债务上限暂停期限内,即2019年8月至2021年7月,共和党特朗普政府执政期间联邦政府新增债务超过5万亿美元,共和党没有理由不为自己做过的事情“买单”。为避免出现政府关门,参议院共和党领导人麦康奈尔(Mitch McConnell)将考虑帮助通过一项短期政府拨款法案,但前提是该法案是独立的,该法案必须与暂停债务上限至2022年底的计划分离。从目前的进展来看,美国联邦政府关门和债务违约的风险仍旧存在。

提高债务上限不是问题的根本解决之道

自上世纪60年代以来美国的债务上限已经被陆续提高了大约80次,债务上限问题是美国国会两党之间互相攻击和掣肘的话题与把柄,但是就债务上限展开的争吵和算计似乎都成了游戏本身,而游戏结果又似乎只有一个:允许提高。一次又一次的提高,一次又一次放飞债务上限的“天花板”(ceiling),无论这一次争论最终是怎样的结果,美国政府债务已经累计达到28.5万亿美元的“天际线”,这里有一个问题应该被想起,“美国政府债务上限要飞多高?多高是高?”提高债务上限不是问题的根本解决之道,债务上限问题解决了,只意味着政府被允许继续借债,只意味着政府的债务积累越来越多,并不意味着美国政府的债务问题找到了解决方案。

9月17日美国财政部公布最新一期的国际资本流动报告(TIC),7月份外国投资者对美国长期证券、短期证券和银行业务的资本净流入额为1260亿美元,其中外国私人资本净流入为1277亿美元,而外国官方资本为净流出17亿美元。7月份外国投资者减少了对美国长期证券的持有量,净出售额为144亿美元,其中外国私人投资者的净出售额为233亿美元,而外国官方机构为净买入,净买入额为89亿美元。7月份外国投资者持有的美国国债减少了45亿美元,外国居民持有的所有以美元计价的短期美国证券和其他托管债务增加了17亿美元。截至2021年7月末,所有其他国家持有美国国债规模达到7.5434万亿美元,比6月末增加462亿美元,尽管总量仍在增加,但是其他国家持有美国国债的增加速度是下降的。日本仍旧保持美国国债的第一大持有国地位,7月末美债持有量为1.3102万亿美元,7月份增持美国国债305亿美元,是2021年增持美债最多的一个月。中国仍是美国国债的第二大持有国,2021年7月末中国持有美国国债为1.0683万亿美元,7月份增持美债64亿美元。

美国政府债务上限问题的解决关乎美国,也关乎世界。对于美国自身而言,两党之间的妥协和让步势必可以找到都能接受的方案,避免政府关门和债务违约,更重要的是维护美国国家信誉,这是美国可以继续借债和继续进行量化宽松的根本性基础,对此以耶伦为代表的专业人士看得非常清楚。但是对于世界而言,美国需要从实质上保证美国国债的信誉,不加节制地进行量化宽松、印美元,不是一种负责任的态度。

(励贺林系天津商业大学会计学院院长、教授,饶友玲系南开大学经济学院副教授)