2020年1月1日新修订的《土地管理法》正式施行,同年10月,中央农办、农业农村部会同有关部门,在全国104个县市区和3个地级市启动了新一轮农村宅基地制度改革试点。这是农村“三块地”改革试点后的新一轮农村土地制度改革工作。

2021年全国两会前夕,全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明接受第一财经记者专访时表示,本轮试点需将前一轮“三块地”改革试点的成功经验,乃至改革开放以来各地在土地制度改革方面的积极大胆有益探索加以全面总结,将其中广大农民拥护、地方政府赞成、实际操作可行、客观效果良好的经验和做法予以推广,在必要时再次启动对《土地管理法》相关条款的修正。

推进城乡土地产权同权化改革

对新一轮土地制度改革试点,蔡继明期待的是:首先,推进城乡土地产权同权化改革,特别是要赋予农村集体宅基地使用权,与城市国有住宅建设用地使用权的同等权利。

具体来说,要允许农户的宅基地使用权在集体经济组织之外合法出租转让和抵押贷款,同时也要允许城镇居民到农村买房租房和租用宅基地建房。

他说,“这样才能一方面扩大农村集体建设用地入市范围,降低农民工市民化的高房价门槛,另一方面吸引城乡资本助推乡村振兴,吸引城镇居民到农村旅游休闲养老居住,繁荣农村消费市场,拓宽农民获取财产收益的渠道。”

其次,全面贯彻落实中央精神,着力推进城乡土地资源配置市场化改革,让市场在土地资源配置中起决定性作用。

比如,要对土地利用实行负面清单管理,负面清单之外的空间则完全交由市场配置;取消对特大超大城市人口规模的限制,根据城镇常住人口的规模相应增加建设用地的供给;取消全国城乡建设用地“增减挂钩”周转年度指标,允许增减挂钩指标在统一的城乡建设用地市场进行交易,取消对农村建设用地的用途管制,放宽农地入市的限制。

充分肯定农民在土改方面的首创精神

在新一轮土地制度改革试点过程中,蔡继明还特别期待,要充分肯定中国农民在土地制度改革方面的首创精神。

改革开放以来,中国在土地制度改革方面,进行了两次制度层面的创新探索。

一次是上世纪80年代,安徽省小岗村农民在集体土地上自发设立承包经营权,在得到中央政府认可后,通过《农村土地承包法》的立法,使农村家庭联产承包经营责任制得以在全国推广,极大地促进了农业的发展。

另一次是深圳特区政府作为国有土地所有权者,在自己的土地上自发设立国有土地建设用地使用权,也同样得到中央政府认可后,通过《宪法》修正案,允许国有土地使用权依法出租转让,使国有建设用地使用权得以在全国设立,从而促进了城市建设的快速发展和房地产市场的繁荣。

前一次,家庭联产承包责任制的出现,标志着广大农民对集体农地所有权与使用权相分离的自发探索和制度创新;后一次,深圳土地拍卖制度的出现,标志着地方政府对国有建设用地所有权与使用权相分离的自发探索和制度创新。

基于前两次制度创新在得到中央认可、立法修订之后,均产生积极深远的影响,蔡继明称,有理由相信,农民在自己的土地上实现的第二次制度创新,即农村集体土地所有权人在自己的土地上自发设立的建设用地使用权,以及在宅基地上设立的用益物权和抵押物权,一旦得到政府认可,并通过《土地管理法》《担保法》和《物权法》的修改得到法律承认,必将极大地推进新型城镇化的进程和乡村振兴,以及城乡融合发展。

拓宽农民获取土地财产性收入的渠道

2020年,国内农村贫困人口全部脱贫,脱贫攻坚战圆满收官。

蔡继明表示,除了实现绝对贫困人口的“两不愁三保障”外,在未来乡村振兴的伟大征程中,中国政府还要致力于解决农村相对贫困人口规模仍然庞大这一难题。

在他看来,开通或拓宽农民获取土地财产性收入的渠道,是构建农村人口脱贫长效机制的首要任务。原因在于,在目前城乡居民收入差距中,有很大一部分是由财产性收入的差距所造成的。

在城镇,居民财产性收入占总收入的20%;在农村,农民财产性收入只占总收入的2%。这背后的巨大差距源于城乡二元土地制度,特别是宅基地制度。

具体来说,城市居民对国有住宅建设用地拥有使用、出租、转让、抵押等完整的用益物权,而农村居民对集体住宅用地只有自用权,不能出租、转让和抵押。

蔡继明称,这堵塞了农民获得土地财产性收入和抵押融资的渠道。

据统计,中国农村现有集体建设用地19万平方公里,相当于城镇建设用地的2倍以上,其中70%以上为宅基地,而农村目前常住人口不足40%,数千万亩宅基地处于闲置或低效利用状态。

蔡继明认为,在“十四五”期间,只有进一步深化土地制度改革,着力实现城乡土地产权同权化,构建城乡统一的建设用地市场,赋予农民对宅基地完整的用益物权,允许农户宅基地使用权在村落之间和城乡之间自由转让和抵押,才能一方面实现土地资源在城乡之间的合理配置,另一方面有助于构建农村居民脱贫的长效机制。