作者｜陈伟 张申怡 张宇宸编译
文章｜本文将于《中国金融》近期刊登
2023年4月28日，美国联邦存款保险公司（FDIC）公布对纽约签名银行倒闭原因和FDIC监管责任的内部调查结果——《FDIC对签名银行的监管情况报告》。报告认为，纽约签名银行倒闭的根本原因是风险管理不善，风险管理和内控措施与银行规模、业务复杂度和风险状况不匹配。FDIC虽然发现了该行风险管理存在问题，但未遵循前瞻式监管理念及时下调相关评级，以致未触发监管强制措施；检查结论和监管建议的发布也应更及时，与银行董事会和管理层的沟通应更有效。现将报告主要内容摘译如下，供参考。
签名银行倒闭情况
2023年3月12日，纽约州金融服务局宣布关闭纽约签名银行，并任命FDIC为接管人。纽约签名银行是一家成立于2001年的州立银行，截至2022年底，该行资产规模为1104亿美元，其中存款886亿美元，是美国第29大银行。纽约签名银行的倒闭是美国历史上第三大银行倒闭案，截至2023年3月19日，其倒闭对存款保险基金的成本约为25亿美元，准确数字有待接管期结束后评估。
成立之初，纽约签名银行主要从中型企业吸收存款（不受存款保险保障），发放商业地产和工商业领域贷款。2018年起，该行开始扩展业务规模，一方面，向各类数字资产行业企业吸收资金，另一方面，向私募股权行业提供融资和银行服务。此后，该行存款增速快速上升，尤其是2020年和2021年，大量不受存款保险覆盖的企业存款涌入，该行规模增加一倍多。2022年，加息背景叠加数字资产市场波动，该行数字资产行业存款大量流出。
受2023年3月8日Silvergate银行宣布自愿清算以及3月10日硅谷银行破产事件影响，纽约签名银行遭遇挤提，进而出现流动性不足。但其破产的根本原因是风险管理不善，董事会和管理层追求资产的快速、野蛮扩张，风险管理和内控措施与规模、业务复杂度和风险状况不匹配。一是严重依赖不受存款保险保障的存款以支撑其快速扩张，缺乏基本的流动性风险管理和内控措施。管理层未将公司治理视为第一要务，未全面回应FDIC在检查中指出的问题、及时落实FDIC的监管建议。二是2022年底到2023年，加密资产行业出现动荡，该行未能意识到其对加密资产行业的关联性和依赖所产生的风险，也未意识到对相关传染风险的脆弱性，导致相关风险事件发生后，该行无法有效管理流动性风险，无法应对巨大的提款需求。
FDIC对签名银行的监管责任
鉴于FDIC是纽约签名银行的主监管机构，FDIC主席格伦伯格委任首席风险官对FDIC在签名银行倒闭过程中的监管责任开展调查。总体上看，FDIC应遵循前瞻式监管理念，更早升级监督措施。对纽约签字银行的检查结论和建议的发布应更及时，与银行董事会和管理层的沟通应更有效。
一是监管部门在检查中多次指出流动性风险管理问题，但未及时下调相关分项评级，导致未采取监管强制措施。FDIC纽约办事处的风险管理监督部门负责对签字银行的监管，包括指派专门团队开展针对性检查和日常监测，发布监管信函和年度滚动检查报告，并针对检查中发现的问题提出监管建议，但纽约签字银行管理层对FDIC监管建议的回应和解决问题的效率参差不齐。例如，FDIC纽约办事处投入大量资源评估该行的业务风险，在检查中多次指出流动性风险管理等缺陷，并出具了多条监管建议，包括需要董事会注意的事项。但是，一些涉及流动性风险管理、银行保密法/反垄断法，以及模型风险管理的监管建议在多个检查周期内仍未得到解决。
从2017年到2023年3月11日，FDIC纽约办事处对签字银行的CAMELS综合评级为 "2"，表明该银行的整体状况令人满意。2019 年，FDIC纽约办事处将该行的流动性分项评级下调至 "3"（需要改进），但对董事会和管理层这一分项的评级一直维持在"2"（令人满意）。考虑到流动性管理这一痼疾、野蛮扩张以及管理层对检查结果的迟滞反应，FDIC纽约办事处应本着审慎原则和前瞻式监管理念，在2021年下半年就将管理层这一分项的评级下调至 "3 "，这样签字银行的CAMELS综合评级很可能降低，监管部门也能考虑采取监管强制措施。
二是未及时向签字银行董事会和管理层通报检查结果。监管信函和年度滚动检查报告经常超期，甚至严重超期，一度导致上一年度检查报告延迟发布，延误开展当年针对性检查的时间。虽然人手不足和工作质量是一个影响因素，但主要问题在于FDIC纽约办事处的单向沟通模式（只关注是否完成检查，未关注与监管对象的沟通及反馈）。FDIC纽约办事处吸取该行倒闭教训，表示检查人员应与银行管理层和董事会开展更频繁的沟通，明确及时地向银行通报监管中发现的问题。
三是监管资源不足，影响监管检查的及时性和质量。2017年到2023年，FDIC没有足够人手专门负责对签字银行的检查，一些专项检查完成得不及时或干脆未开展，导致未能及时发现和上报签字银行问题。不止是签字银行，其他大型金融机构的检查专员也面临人手不足的问题。2020年以来，FDIC纽约办事处大型金融机构的检查专员职位平均有40%的空缺或为临时工性质，其他一些区域办事处也面临同样问题。人员短缺的原因是多方面的，包括纽约生活成本、岗位性价比不高、疫情等原因。FDIC纽约办事处曾多次向总部反映过人手短缺的问题。对此，总部成立了工作小组，并提出了建议，包括提高岗位薪酬和职级，增加监管人员出差和远距离工作的灵活性、简化检查流程以削减工作量等。但监管资源短缺问题仍是需要从全局层面解决的一个重要风险，应采取进一步行动解决这一问题。
结论及有待下一步研究的问题
纽约签名银行和硅谷银行挤兑事件震惊了监管和整个银行业，可能带来监管规则的改变，包括调整对流动性风险管理的评估。银行监管的目标是提升安全性、稳健性和保持金融稳定，而非避免银行破产，这要求监管部门在发现问题时提出质疑，银行对此有所回应和改正。在纽约签名银行案例中，银行资产增长本应更审慎、风险管理措施本应与之匹配、对FDIC的监管建议应更及时听从，而FDIC的监管本应更具有前瞻性、执行更有力。
FDIC纽约办事处的职责是确保辖区银行受到充分监管。资源短缺固然是一个重要因素，但FDIC纽约办事处应分清主次、以风险为核心分配稀缺的监管资源，确保检查活动的开展和结果的及时沟通，确保评级具有前瞻性并反映管理层缺陷，以及当银行管理层不作为时升级监管措施。
FDIC总部的职责是确保各辖区有足够的检查资源，具备必要的技能和经验对机构进行有效监管。为此，应制定相关战略和激励措施，吸引和留住大型金融机构岗位人才，并与法务部门和行政部门合作，解决岗位人员需求（如重新考虑岗位外地派驻要求和远程工作的可能性）；确保各辖区的资源需求得到解决，区分各区域办事处主次顺序，从全国层面以风险为核心重新分配检查资源；确保检查项目流程是有效的，能够达到预期目标。
（作者单位：中国人民银行金融稳定局）
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