中编办的变迁与运作

■编制是什么?形象地比喻,它就是党政机构和公务员的“户口”,而中编办相当于特别的“户籍管理部门”。作为一个身跨党政的特殊中央部门,它的身影几乎贯穿每一场行政体制改革的始末,并掌握全国党政机构和公务员编制命运。

■中编办主任王东明说:“机构编制是党和国家重要的执政资源。”也正因此,作为“发放”这种执政资源的各级编办系统,也长期处于一种相对封闭和隐秘的工作状态,其所操作的各种改革方案,即便在政权内部,也并不公开。

■中编办在某种程度上承担着“革命者”的任务,它不仅是行政改革的智囊机构,也是改革的推动者和协调者。

一向在公众眼中颇为神秘的中编办,在3月的最后一天正式开通了它的官方网站。而这个掌管全国党政机构和公务员编制的部门,也在低调了近20年后日益透明。

随后的4月9日,一年一度的全国机构编制监督检查工作会议召开,提出“切实增强机构编制管理约束力”,严查“超编进人”和“条条干预”问题,而全国各级党政机构亦将面临新一轮编制严查。

编制是什么?形象地比喻,它就是党政机构和公务员的“户口”,而编办相当于特别的“户籍管理部门”——一个新的公务员进入机关,“落编”是必不可少的环节;一个机构的撤或立,也需要各级编办的批准。

中编办的全称是中央机构编制委员会办公室。去年,在沸沸扬扬的《魔兽世界》审批权之争中,背后的裁决者正是这个广为人知但又并不熟知的机构。

解决部门间的职权交叉矛盾,只是中编办权力的一部分,而它的身影几乎贯穿每一场行政体制改革的始末,并且掌握全国党政机构和公务员的编制命运。

尽管中编办的一举一动牵涉编制内外人员的命运和中国行政体制改革的未来,但一直以来,因其工作方式的封闭性,它却总是游离在公众的视线之外。

那么这究竟是一个什么样的机构?它又都在干些什么?

身跨党政的特殊机构

每当国务院宣布机构改革之后,中编办就会祭出“三定”这把它最常用的“尚方宝剑”——“三定”规定是党政部门主要职责、内设机构和人员编制规定的简称,这也是该部门“合法性”的基础。

比如2008年3月,国家环保总局升为环保部后,就必须在中编办规定的职责范围内,根据自身的实际需要,制定内设机构和人员编制——设14个内设机构,增加3个司局,机关行政编制为 311名。当年6月,报到中编办审批,8月,国务院审议批复了这一方案。

实际上,中编办的权限远不止于审批“三定”规定——从国务院机构改革方案的制定,到实施推进都由中编办一手操办。

“中编办是中央编委的常设正部级办事机构,负责全国行政管理体制和机构改革以及机构编制的日常管理工作,既是党中央的机构,又是国务院的机构。它所担负的职能既是政治属性的,也是法治和管理性质的。”中国人事科学研究院院长、中国机构编制管理研究会副会长吴江对南方周末记者说。这个成立于2004年4月的研究会是中编办下属的智囊机构。

吴江提到的中央编委,是更高一层的中央议事协调机构,而这个机构一出生就“风华正茂”——由国务院总理兼任主任。

根据中编办官网介绍,现任的中央编委副主任由中央政治局常委、国家副主席习近平兼任。六位委员则包括中组部部长李源潮、中共中央办公厅主任令计划、国务委员兼国务院秘书长马凯、中编办主任王东明、财政部部长谢旭人和人保部部长尹蔚民。

委员的人选并非没有讲究——组织、财政和人事都是与编办关系最密切的三个部门。只有在编办审核同意设置的机构和核批的编制范围内,组织(人事)部门才能配备人员和核定工资,财政部门才能列入政府预算并核拨经费,银行才能开设账户并发放工资。而“国务委员马凯则是分管中编办的国务院系统领导,另外,中编办的重要文件也要由中办、国办下发。”吴江说。

中编委的高规格决定了其下属的中编办特殊的地位。但原先,中编办的前身——国家机构编制委员会办公室,最初设在人事部下面的两个司,一次契机让其成为一个跨党政的独立机构。

1992年,中共十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标,行政体制改革迫在眉睫。可要协调党、政、人大、政协各方关系,必须有一个比国编委更有权威的机构才能胜任,中编委、中编办由此在1991年提前诞生。

“中编办的职能随着中编委的工作任务已经扩展到统一管理全国党政机关,人大、政协、法院、检察院机关,各民主党派、人民团体机关及事业单位的机构编制,由此再和人事部门一起合署办公其关系就不是很顺。”吴江说。

但中编办第一次职权扩张却是三年以后的事。1994年,中编办设置综合司、一司、二司、三司、四司等5个内设机构,一司主要负责党中央部门、全国人大机关、全国政协机关、群众团体机关、民主党派中央机关的机构编制,二司负责国务院机构编制,三司主要面向地方,四司负责事业单位。

不过与中编办相对强势的权力职能相比,地方各级编办则比较弱。在地方,机构编制委员会主任都由省长、市长、县长兼任。省编办主任一般由省委组织部副部长或省人保厅厅长兼任,市县编办主任的人选与省里相似。地方编办多是依附组织、人事部门,很多地方是合署办公,一套人马,两个牌子。

封闭的运作,“隐秘”的博弈

编制一般都由中编办统一核定,进行总量控制。如同有无户口一样,编制内与编制外,编制是多还是少,编制规定的某个部门的职能大小,对于党政部门而言,极为重要。

“编制管理是对公职人员的法律地位与身份的确认,它所管理的不仅仅是总编制额度,还包括各行政层级的职级数额、职务名称,比如一个层级有几个领导职位,正职副职多少,非领导职数多少。”吴江说。

正如中编办主任王东明所说:“机构编制是党和国家重要的执政资源。”也正因如此,作为“发放”这种执政资源的各级编办系统,亦长期处于一种封闭和隐秘的工作状态,其所操作的各种改革方案,即便在政权内部,也并不公开。“为什么不敢公开?就是因为内部阻力太大,改革的内部动力不足。”吴江说,一旦公开的时候,总理就立即宣布了。“如果在社会广泛酝酿,透明度越大,博弈关系就越复杂,改革难度就越大。有的部门就会炸开锅,不仅影响正常工作,还会造成突击提拔干部、突击花钱分物,国有资产流失都可能出现。对一个部门首长来说,要是主动提出精简机构,就等于‘丧失领地’,地盘没了,谁还跟你干啊。”

吴江说,编办在某种程度上承担着“革命者”的任务,它不仅是行政改革的智囊机构,也是改革的推动者和协调者。

而各级编办系统,尤其是中编办和其所要改革的各个部门之间的博弈,亦在所难免。原中编办副主任顾家麒在一次演讲中一针见血地指出:“政府职能部门不愿放权,以种种借口阻碍行政体制改革。”

曾担任中编办副司长的尹光华对此相当赞同:“各部委总是从本部门利益出发考虑问题。你这样改,他那样改,结果,即使方案本来是一件完整的西装,征求意见一圈下来,也只剩下一个坎肩了。”

这段尹光华后来对《中国改革报》的表白,成为了解中编办参与改革内情的少有素材。从现有的报道看,中编办负责人一般只接受极少数中央媒体和学术刊物的专访,言谈谨慎。

而有关博弈的内容,在1998年的大规模机构改革中最为明显,时任国务院副总理的朱镕基亲自抓方案制定工作。《第七次革命》一书描述了当时朱镕基约谈各大部长的艰辛:“1997年12月,朱镕基一一约谈各部委的部长,春节前,第二轮谈话才告结束;在一次会议中,朱为自己的迟到而道歉:昨晚谈话谈得太累了,今天早饭也没有顾上吃。”国家行政学院教授汪玉凯说,朱镕基约谈各部长时,中编办负责人、人事部部长都在场陪同。

那次改革的成果有目共睹:国务院的40个部门减至29个,中编办的统计数据称,从1998年到2002年10月的5年间,各级党政机关行政编制共精简115万名。

在地方,编办推行改革时同样小心翼翼。去年在广东佛山顺德区最新一轮的改革中,广东省编办行政管理体制改革处副处长刘光大参与了最终的定稿。刘对南方周末记者回忆,2009年8月11日至18日(距离方案公布大概一个月),刘与本地的改革小组核心成员,悄悄入驻顺德区委招待所“华桂园”修改机构改革方案,为了保密,他们“吃住都在里面”,以便增强保密性。而最终所涉及的官员知道方案内容不过比媒体早几个小时。

但凡事都有两面性,文化部副部长欧阳坚在今年4月出版的《行政管理改革》上就撰文建言,要防止行政体制改革陷入“特殊和保密”的误区,说以往的行政体制改革都往往列入保密的范畴,“致使对改革方案的讨论不充分,更难以形成广泛的社会共识”。

扩权与“独立”

正因为编制本身是稀缺资源的一种,所以它也因稀缺而滋生各种违规和腐败,而中编办一方面在力推行政体制改革的同时,也开始了更为严苛的打击。

从最近几年中编办增设的机构看,中编办的改革与监督功能不断加强——2004年增设政策法规司,2005年增设监督检查司,去年,增设行政管理体制改革司。

最近的一次严管命令发自2007年3月,一个中办和国办联发的文件强调,“行政编制的审批权限在中央”——以行政编制为例,各级政府编制总额由国务院批准,而跨级的调整,亦需要中编办批准。而事业编制,地方上2007年规范为省级编办审批,区县一级编办的审核权限被上收。

督查工作早在2005年就已经开始,针对机构膨胀的问题,中编办联同监察部、中组部、财政部花了3年时间对全国31个省份地方编制督查了一遍,但情况却不容乐观。

事实上,自1993年起,中国的行政编制(不包括政法专项编)几乎没有什么变化。广东省编办、深圳市编办和顺德区编办,均表示,基本用完全部编制。深圳市1993年获得7000多个行政编制,此后仅有零星的增量——主要由安置军转干部而来,直到2007年公务员重新登记时,中央又核定2000多个,而该市人口和经济总量,已翻了几番。

编制不够怎么办?广东省有省级“地方粮票”——行政执法专项编,专门配给基层执法队伍(工商、质检、城管、森林等);深圳市则曾设立行政事务编。

在沿海发达地区,使用编外人员现象普遍,有的部门可能达到1∶1,特别集中于城管、交通、工商、安监、税务等部门。“你现在有几万家企业,就几个税务人员,收税收不过来,那是更大的损失。”广东省编办行政管理体制改革处副处长刘光大说。他透露,广东省编办正在研究规范编外人员的办法。

超编现象,编办官员们并不讳言。根据中编办研究中心副主任魏刚在2006年11月的说法,近半数省份的乡镇事业单位超编。而另一个事实是,在一些欠发达地区,可能出现即超编又空编的现象——由于财政紧张,相关部门往往雇用更多临时人员。

另一道“紧箍咒”是强调“集中统一管理”,其他任何部门和单位无权决定机构编制事项。对“条条干预”问题的打击已持续多年。“仅从三个省就清理出上级部门干预县级机构编制的文件32件。”中编办监督检查司司长于宁在一次内部会议上说。

面对种种新情况,编办系统亦在谋求更大的“独立”。去年,原本多与组织人事部门合署办公的省级编办纷纷单独设立,与中央编办“对齐”。“下一步就是市里也要分。”中国机构编制研究会副会长吴江透露。

广东省编办行政管理体制改革处副处长刘光大告诉南方周末,此举用意在于:第一,编办工作范围不仅包括党政部门,亦包括人大政协群团组织等,需要更超脱的身份;第二,编办正在承担越来越多的改革事务,需要增强其权威性,减少干扰与阻力,“需要协调的关系太多了”。

深圳市原编办主任王敏透露,他们专门邀请中编办参与设计深圳大部门改革方案,一是发挥中编办宏观研究优势,以达到全国表率水准,二是“客观上能为改革减少很多阻力”。

不过在编办系统,也有不同观点。“编办的业务与人事、财政太密切,独立了,改革一做完,平时的工作不多,反而成为‘孤岛’。”一位县级编办主任告诉南方周末记者。

事实上,与人事分家,并不意味着职能就不再交叉。最近的例子是,在事业单位改革过程中,“人保部设计人事和社会保障制度,中编办设置事业单位改革的总体框架。”国家行政学院教授汪玉凯说,同时国家发改委亦有参与,而这种多头交叉,令各部门都有无奈。