2021年既是“十四五”规划的第一年,也是疫情之后经济恢复的第一年,还是第二个百年奋斗目标的第一年,更是美国政府换届的第一年,面临诸多历史性关口的开启。世界格局的重大调整对中国宏观调控政策提出新的要求,兼顾短期波动与长期发展,以解决经济发展过程中的结构性、长期性问题为目标的跨周期调控成为新时期的施政框架。
2020年12月16日至18日在北京举行的中央经济工作会议指出,宏观政策要保持连续性、稳定性、可持续性。要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策,保持对经济恢复的必要支持力度,政策操作上要更加精准有效,不急转弯,把握好政策时度效。
整体来看,2021年宏观经济政策将呈现如下三大特点:
其一,政策更在保持政策连续性、稳定性基础上,增加了“可持续性”,意味着政策目标将兼顾短期和长期的结合,更着眼于跨周期政策设计和调节。
其二,强调政策不急转弯,意味着一方面会转弯,政策会继续边际收紧;另一方面,不会急转弯。前期为经济恢复和内需扩大而采取的扩张性政策,将随时根据实际经济运行情况进行相机抉择、灵活调整,保持相对平稳和有序的退出,“保持宏观杠杆率基本稳定,处理好恢复经济和防范风险关系”,避免出现信用过度、过快收缩所导致的“踩踏”事件以及不良资产过快反弹。针对小微企业的延期还本付息等政策已确定将延期。
其三:强调把握好时度效,意味着政策将更加精准有效,注重观察时机、力度、效果。
一、财政政策:提质增效、更可持续
疫情冲击导致总需求显著降低,制约货币政策有效性。财政政策成为2020年稳定经济发展的主要抓手。回顾2020年,财政政策在总量积极扩张的主基调下,注重平衡增长与改革,优化资源配置格局,着力民生支出,调整产业布局,结构性特征明显。
展望2021年,基于经济复苏与财政平衡考虑,预期积极财政力度有望趋缓,财政政策或回归常态。从表述上看,2019年强调“大力提质增效、更加注重结构调整”,疫情以来则变为“更加积极有为、注重实效”,而目前则重回疫情前的提质增效,又新加了“更可持续”的提法,这是跨周期调节的具体体现。同时,去掉了“积极有为”及“保持适度支出强度”,意味着财政赤字和专项债规模应会有所下降。
具体而言,总量上,经济复苏下“稳杠杆”重新成为政策重心,2020年特殊情境下采取的超常规融资将有序退出。预计抗疫特别国债大概率退场,不再安排发行;新增地方政府专项债的规模适当缩减,或在3-3.5万亿;减税降费的规模保持平稳、不再增加;一般公共预算赤字率可能适当降低至3-3.5%,广义赤字率或从2020年的10%以上降至2021年的8%以内。而支出方面,基于“十四五”规划“统筹推进基础设施建设”的要求,预期2021年在上述广义财政收支目标下,基建投资有望实现4%左右增长。
结构上,财政政策作为传统结构性政策,担负着“十四五”开好局的重要任务,从年度部署来看,主要任务从“支持基层保工资、保运转、保基本民生”变为“在促进科技创新、加快经济结构调整、调节收入分配上主动作为”。预期财政政策将进行更多结构性安排,比如,在科技创新方面,优化科技类贷款风险补偿机制,强化财政贴息等措施;在产业升级方面,加大“两新一重”领域投资,引导新兴产业发展,促进传统产业改造升级;在消费方面,加大民生支出力度,保障就业民生,缓解居民消费的后顾之忧。
二、货币政策:灵活精准、合理适度
在跨周期调节框架下,货币政策从传统总量政策向“结构性”和“审慎性”转变,同时强调“稳健的货币政策要灵活精准、合理适度”。回顾2020年,跨周期特点贯穿货币政策全年动向。
展望2021年,伴随经济逐步复苏,尤其是一季度在低基数效应下经济或现两位数增长,预期货币政策将回归稳态,表现为总体中性、结构优化的政策导向。具体而言,总量上,经济持续复苏为宽松货币政策退出提供空间,超常规政策或有序退场,比如,2021年到期的1.8万亿元再贷款再贴现额度中,用于抗疫和复工复产的8000亿元大概率退出;“保持货币供应量和社会融资规模增速(11-12%)同名义经济增速(10-11%)基本匹配”,对比10月以来央行提出的“货币供应应和基于潜在产出的名义增速相匹配”略超预期,这预示着2021年社融增速和M2目标增速的收缩幅度会低于此前市场一致预期。但另一方面,作为传统总量政策,货币政策仍承担重要的逆周期调节任务,中期来看,货币政策将基于经济复苏进程,提升逆周期调节能力,适时进行政策微调,总体维持货币中性。
结构上,2021年作为“十四五”规划的开局之年,预期货币政策将更加突出结构性特征,全面深化市场化利率改革,强化影子银行监管,疏通货币政策传导机制,优化资源在区域、产业、周期上的配置,助力中国经济结构转型升级。此外,“加大对科技创新、小微企业、绿色发展的金融支持”延续的是10月以来央行一贯说法,预计2021年科技、小微、绿色贷款会有较大的政策扶持;相反,房地产贷款则继续受到抑制。“降低社会融资成本”未提及,说明逆周期调节的必要性有所下降,银行让利亦将暂时告一段落。
三、监管政策:严监管态势延续,防风险侧重点凸显
当前经济尚未全面恢复,疫情仍有较大不确定性,叠加经济下行期因素,银行业传统金融服务受限,监管政策将持续引导金融机构加强“两新一重”等重点领域金融服务,持续加大对先进制造业、战略性新兴产业和民营小微企业的支持。特别是当前房地产作为现阶段我国金融风险方面最大的“灰犀牛”,监管将持续严控银行信贷资金违规进入房地产市场。受经济下行和疫情影响,前三季度银行业共处置不良贷款1.73万亿元,同比多处置3414亿元,新提取贷款损失准备1.54万亿元,同比增长15%。疫情带来的金融风险存在一定时滞,预计有相当规模贷款的风险会延后暴露,未来不良、特别是小微企业不良资产上升压力较大。
2021年,预计监管政策将持续把握好稳增长和防风险的动态平衡,不断增强政策措施针对性、有效性,持续引导银行业做实资产质量分类,备足抵御风险“弹药”,加大不良处置力度,同时要严控增量风险。资金面宽松背景下市场乱象易反弹回潮,一些高风险影子银行业务以新面目卷土重来,未来监管部门将会健全统计监测,持之以恒拆解高风险影子银行业务,聚焦突出问题和风险点,对影子银行和交叉金融业务设立“禁区”,坚决防止影子银行回潮和结构复杂产品死灰复燃。同时,监管部门还将建立风险隔离,确保监管全覆盖,完善影子银行的风险分类、风险权重、资本拨备计提等标准,进一步疏通融资渠道,引导资金更高质量服务实体经济。未来监管透明度和法治化水平将进一步提升,严监管的趋势大概率将延续。伴随着国内经济的稳步复苏,监管部门在稳增长和防风险的动态平衡中将更侧重于防范和化解金融风险,强调金融回归本源,服务实体经济。监管政策将更注重“两新一重”、先进制造业、战略性新兴产业和民营小微企业支持,严控房地产市场,持续加大银行业违规收费监督检查,前瞻性应对银行不良资产反弹,持续拆解高风险影子银行业务,严厉打击非法金融活动,坚决整治各种金融乱象,严防外部输入性风险。同时,根据党中央、国务院关于强化反垄断和防止资本无序扩张、统筹金融发展与金融安全的决策部署,预计金融当局将抓紧补齐监管制度短板,尤其是针对大型科技公司利用数据垄断优势,阻碍公平竞争,获取超额收益的问题,加强对所谓“伪创新”、“恶创新”的监管,确保金融创新在审慎监管前提下发展,推动金融科技领域的供给侧结构性改革,提前化解风险,重塑金融领域的游戏规则和监管权威。
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(作者王军为中原银行首席经济学家,中国国际经济交流中心学术委员会委员)
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