近段时间,我国行政区划调整密集进行,包括成都、长春、烟台、邢台、芜湖、赣州等多地都进行了相应调整。

事实上,第一财经记者根据官方数据统计发现,近10年,全国共撤销了138个县,同期增加了17个县级市、112个市辖区。四大一线城市以及天津、南京、武汉等二线城市都已经进入到“无县时代”。

但专家表示,是否撤县设区,仍需具体问题具体分析,应根据中心城市本身的辐射力和带动能力,以及县市距离中心城区的远近而定。

行政区划密集调整

近期的行政区划调整包括多种形式,一种是城市行政范围内的区域调整,主要是将城市下辖的县(市)撤县设区,这也是最普遍的方式。

比如,成都下辖的新津县改成了新津区;烟台的蓬莱市、长岛县被撤销,合并设立为烟台市蓬莱区。邢台的调整幅度则更大,下辖的任县改为任泽区、南和县改为南和区、桥东区更名为襄都区、桥西区更名为信都区,同时撤销邢台县,原邢台县区域一分为二,分别划入襄都区和信都区。

第二种方式则是将市域范围以外的、原属于其他地市的部分区域纳入,扩大城市的发展空间。比如,近日,经国务院批复同意,将原由四平市代管的县级公主岭市改由长春市代管。但这种方式难度较大,近十年总共有5个城市通过这种方式实现了城市扩张,且都是省会城市。

还有一种是撤县设市,比如,江西省龙南县、青海省同仁县、湖北省监利县撤县设市均于近期获批。

从区域来看,撤县设区在东部沿海地区十分频繁。目前,在广东和江苏这两个经济大省,区的数量已经超过了县(县级市)的数量。在第三经济大省山东,自2012年来,也已有12地撤县设区。

统计数据显示,2010年底,全国共有县级行政区划单位2856个,其中市辖区853个、县级市370个、县1461个。根据全国行政区划信息查询平台的数据,目前共有2846个县级行政单位,其中有965个市辖区、387个县级市、1323个县。也就是说,在将近10年的时间内,全国共撤销了138个县,同期增加了17个县级市、112个市辖区。

近年来,很多大城市通过撤县改区的方式实现了中心城市平台的扩大。国家发改委印发的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》也提出,完善部分中心城市市辖区规模结构和管辖范围,解决发展空间严重不足问题。

当前,四大一线城市北上广深以及天津、南京、武汉、厦门、佛山等二线城市,都已经进入到“无县时代”。而杭州、济南、福州、青岛、郑州等城市,近年来也在积极将下辖县市改区。

华南城市研究会会长、暨南大学教授胡刚对第一财经记者分析,改区后,中心城市的平台进一步扩大,城市可以在更大的空间范围内统一布局。中心城区GDP、人口、消费能力增加,城市的一些基础设施也可以进一步延伸出去,提升城市实力。

以成都为例,四川省民政厅表示,设立成都市新津区,有利于优化成都市空间结构,增强中心城市综合承载和资源配置能力,提高其辐射带动作用;有利于加快推动成渝地区双城经济圈建设,在西部形成高质量发展的重要增长极。

即便是在三四线城市,也普遍存在做大做强自身城市平台的诉求,不少三四线城市存在市辖区面积太小的问题,尤其是不少“单区市”,即只有一个市辖区的地级市,其城市框架过小,延伸空间不足,中心城市功能无法充分体现。

因此,当前一些三四线城市也在通过撤县设区,做大中心城区,提升城市能级。比如上述提到的烟台,作为山东第三经济大市,烟台的中心城市规模一直偏小,此次撤县设区就可以做大市区规模,加快地铁建设,进而提升城市能级。因为建城市轨道交通,市区人口规模是一个重要指标。

撤县设区应因地制宜

不过,撤县设区仍需要具体问题具体分析。中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞对第一财经记者分析,是否撤县设区,需要看中心城市本身的辐射力和带动能力,以及距离中心城区的远近而定。

一般而言,一线城市和强二线城市由于本身的中心城区人口规模较大,中心城市辐射和带动能力比较强,因此下辖的县(市)改区的动力和愿望也更为充足。比如,一二线大城市大多已经开通运营地铁,而且教育、医疗等公共配套资源比较好,城市财力较为雄厚,这些城市的下辖县改区后,地铁可以进一步延伸,居民出行更为便利,也可以享受到更多更好的配套资源。

但在一些三四线城市,其中心城区规模较小,仍处于集聚资源要素的阶段,本身的公共配套资源也比较弱,产业发展不足,对周边的带动相对有限,因此下辖的县市尤其是一些空间距离较远的县,改区的意愿和动力也比较弱。

胡刚分析,与区相比,县在财政、经济社会发展等方面自主性更强,改成区后,其自主发展能力弱化。但经济发达、实力雄厚的大城市的下辖县改区后,得到的好处更多,比如不少县改区后,仍会保留一定的自主性,财政返还比例也较高,因此大城市的下辖县都比较愿意改区。

相比之下,很多三四线城市带不动周边地区,对这些地级市的下辖县来说,改成区后好处不多,权力还上收。“另外中国很多县是有深厚历史文化沉淀的,改成区后,自主发展能力和文化沉淀都变化了,因此也就不大愿意改了。” 胡刚说。

他认为,是否改区应该看与中心城市的空间距离。比如一二线大城市,这个距离不要超过80公里,太远了就够不着了。而三四线城市,这个距离可能超过30公里就带不动。

牛凤瑞表示,县改区后,资源配套能力更多的是服务于中心城市,原有的县域配套资源的能力相应弱化。一些离城市中心比较近的县,经济发展也比较强,通过区划调整,对中心城市扩大发展空间有好处。但如果是距离城市中心比较远的县,本来经济联系就不多,改成区后,表面上扩大了地级市市辖区的范围,但只是名字产生了变化而已,对中心城市的经济社会发展影响不大。

因此,对于远离地级市中心的县,在符合条件的情况下,县改市是行政区划调整的重要途径。