今早最新消息,美国贸易代表莱特希泽18日宣布,美国正式对中国发起“301调查”,此举已引发各界对美国采取单边行动损害中美经贸关系的担忧。

此前的8月14日,美国总统特朗普在白宫签署行政备忘录,授权莱特希泽针对所谓“中国不公平贸易行为”发起调查,调查的重点在中国企业是否“涉嫌侵犯美国知识产权和强制美国企业作技术转让,以及美国企业是否被迫与中方合作伙伴分享先进技术”等议题。

根据“301条款”,美国可以对它认为是“不公平”的其他国家的贸易做法进行调查,并可与有关国家政府协商,最后由总统决定是否通过提高关税、限制进口、停止有关协定等措施进行报复。上世纪八九十年代,美国曾频繁使用该工具以应对与日韩之间的贸易摩擦,近年来该条款主要在其特别修正案下应用于知识产权保护,尤其是WTO条款之外的部分。

美挥大棒有三重原因

虽然之前多次重申要实施“美国优先”的贸易保护政策,但特朗普就任总统以来,中美在贸易层面已达成了一系列协议:5月12日,经过多轮磋商,中美共同发布《中美经济合作百日计划早期收获》;中美领导人海湖庄园会晤之后,中美双方积极推动了“百日计划”,并取得重要进展;7月,两国又举行中美全面经济对话,商讨“一年计划”等。

中美关系似乎行驶在良性互动的快车道上,那么美国此时欲对中国开展“301调查”,原因何在?

首先是目前美国贸易保护主义势力活跃,特朗普政府希望借此兑现“美国优先”的竞选承诺。自竞选之初特朗普便反复强调中美之间的贸易逆差,认为美国在中美贸易中持续遭受贸易、就业、制造业损失,以此佐证对中国抬高贸易门槛的紧要性。根据美国商务部单方面数据,2016年来自中国的贸易逆差占美国总贸易逆差的47%,中国因美方这一统计成为美国首要贸易逆差国。特朗普从竞选时就一直强调“美国优先”,尽管中美贸易谈判“百日计划”已有部分早期收获,但中美在一些事项上仍存分歧,特朗普有意运用自己握有主导权的具有威慑力的便捷经济外交工具,来兑现自己的竞选承诺。

第二,国内施政频频受阻,特朗普被迫在对外经贸问题上寻求“突破”,转移国内政治焦点。因美国政治极化和社会分裂,特朗普上任以来实施的退出《巴黎协定》、“禁穆令”等政策屡遭质疑,推行的医改、税改、年度预算等重要立法议程也一再延期。国内政策的屡屡受挫正在压缩白宫的施政空间,削弱白宫的掌控力。特朗普仅执政半年,其36%的民意支持率已达20世纪以来美国总统同期支持率新低,他所遭遇的建制派精英集体抵制程度在美国历史上更是罕见。凡此种种,成为特朗普拿起美国20年弃置不用的“301条款”贸易保护撒手锏的重要背景,针对世界第一大贸易国,特朗普又可以延续竞选时的战斗风格,继续调动选民基本盘的热情了。

第三,寻求谈判筹码和要价。美国国内的混乱僵局使得政府在寻求公平贸易方面底牌不多,而在谈判前频频释放烟雾弹是特朗普政府的惯用手法,这种要价行为几乎可以视作其特色对话机制的一部分。如美国政府为争取在对中谈判中要价更高,曾接连炒作“对台武器销售”、“WTO经济制裁”等。有分析认为,现阶段美国的期望要价是让中国解除企业对外投资的管理政策,这也是其不断加码、不断升级对中国贸易压力的重要原因之一。

此外,特朗普通过“301”贸易调查剑指中国,可以最大化地向美国选民显示其努力开拓海外市场、为美国人争取就业机会的形象,因而不排除政治表演性因素,加之“301调查”时间跨度较长,最终结果充满变数。

不过,鉴于政治支持的流失程度与寻求贸易保护主义势力支持的内在冲动成正比,特朗普未来的贸易保护主义冲动可能增强,中美经贸关系可能会更多受此影响。

真实影响有多大?

至于影响大小,应有理性判断。回顾特朗普执政以来美国对华贸易立场可知,由于经济团队核心成员都有从商经历,特朗普之前对华的口头强硬,最终都转向了贸易协商途径。其在涉华经贸问题上较为谨慎的态度,使得特朗普政府在中美贸易中取得的双边成果,已成为其新贸易战略的标杆。这一背景下启动的301调查,不能排除美国寻求谈判议价筹码的意图。

值得注意的是,需警惕美国“301调查”带来的连带效应,谨防其他国家参照美国提出相应法案,中国对此应早做准备。

首先,中方对特朗普的贸易保护主义应有所预期,早有防范。自竞选以来,特朗普一直将美国自身的问题归咎于中国,通过攻击中国博取国内民粹主义支持。他曾将中国视为汇率操纵国,要对中国产品征收45%的进口关税。虽为竞选口号,但消除贸易逆差和解决知识产权问题均是特朗普在竞选时期的承诺,其落实情况直接关乎他在本任期之后能否连任,因此从“百日计划”到“知识产权调查”,特朗普的核心诉求一直稳定,对华强硬也是其政策必然。

对于美国发动单边主义贸易保护应保持警醒,做好应对准备:一方面,“301条款”的实施受WTO的制约,一旦美国突破WTO法律底线,中国将诉诸WTO争端解决机制,对此,中国应作好各方面的预案和调查,保留反制权利积极应对。另一方面,在保护知识产权的大方向上中美两国不存在根本分歧,对中国展开“301条款”调查,既不利于问题的解决,也无助于寻找更为有效的解决之道。

美国对中国的知识产权横加指责由来已久,20世纪90年代,美国曾多次就该问题对中国发起调查和谈判。在贸易代表办公室发表的2017年度“特别301条款”报告中,中国被列为“重点观察国”名单的第一位,指责中国在投资领域的市场准入方面存在技术转让壁垒等。截至2016年底,中美两国已完成第31轮磋商,但特朗普上台后对中美双边投资协定(BIT)谈判的搁置,表明其对重新建立所谓“符合美国利益的公平投资规则”似乎准备不足。而本次调查不是针对传统行业,也非单一产品,知识产权的产业覆盖面宽泛,更涉及产业发展的未来,由此可以看出美方对规则主导权的重视程度。

贸易霸权思维不可取

美国欲对中国进行“301”贸易调查,折射出特朗普奉行的“美国优先”单边主义,即倾向于放弃多边体制的国际秩序而以美国标准来解决问题,体现了美国一贯的贸易霸权思维。美国开启对中国的“301调查”不仅是利益争端,亦是制度争端,是以美国标准来衡量贸易得失的攻击性的单边主义。

当此全球化逆动之际,全球治理正面临难以凝聚共识、缺乏治理工具、治理效率低下等困境。作为全球治理规则的领导者,美国正逐渐从中收缩。一方面其凭借全球化及全球治理中积累的实力,认为美国主导的国际秩序和国际体系不会出现颠覆性革命;另一方面,受国内民粹主义影响的特朗普政府,对美国领导全球治理的意愿并不强烈。

面对利益交织的全球性问题,全球治理有赖于G20平台、WTO机制、金砖合作等多边运行机制。这不是某个国家或国际组织所供给的公共产品,而是各国发展与合作的共同需求。特别是中美这样的经贸大国,在关键时刻和重要问题上,更需凝聚共识,坚定不移地支持和加强多边经贸制度和国际规则,使共同参与、协商合作、包容开放成为全球治理的常态。