进入4月后,经国务院批准,民政部密集批复四川省隆昌县、贵州省盘县、陕西省神木县、湖南省宁乡县、浙江省玉环县和河北省平泉县六个地方撤县设市,标志着时隔20年多后,撤县设市重新开闸。民政部有关负责人日前就撤县设市相关问题进行了解读。

县级市减少了80多个

民政部有关负责人表示,当前我国城镇空间分布和规模结构不合理,中小城市数量少、集聚产业和人口不足、发展质量和水平不高的问题还比较突出。自上世纪90年代以来,我国城镇化水平由刚刚超过30%上升为2016年的57.35%,但县级市数量减少了80余个。

减少的原因主要是地级市的扩张,很多县级市被改成了区。比如近20年来,珠三角顺德、南海、三水、高明、番禺、增城、从化先后改成了区。在长三角,余杭、萧山、吴江、上虞、武进、金坛等经济发达的县级市纷纷该成了区。

该负责人表示,县级市数量的持续减少,导致中小城市发展滞后,带来大中小城市发展失衡、城镇化布局形态不合理、人口城镇化滞后、大城市病凸显等一系列矛盾和问题,制约了我国城镇化发展质量和效益的进一步提升。

因此有序撤县设市,对于推进城镇化持续健康发展具有重要意义。例如,通过撤县设市培育发展一批中小城市,有利于促进农业转移人口就地、就近城镇化,降低人口转移成本,有利于推动优质资源向中小城市集聚,进一步优化生产力布局,有利于减轻大城市压力。

将经济社会发展程度较高、集聚人口较多的地方有序改设为县级市,一方面能够通过扩权调动地方积极性,在县域层面有效破解制约发展的体制机制障碍,激发发展潜力,增强发展动力,释放发展活力,培育新的增长点;另一方面也有利于地方以城市标准引领发展,加强基础设施建设,扩大公共服务供给,立足长远提升规划建设管理水平。

中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞对第一财经分析,县改市意味着建设城市中配置资源的权力增大了。比如,一些涉及城市建设和管理职能的部门,如住建局、城管局等,机构规模将更庞大,以适应城建和管理的需要。

目前一些经济强县,经济总量超过了1000亿,已经相当于一个地级市,但却还是县的行政管理体制,这样的体制已经不符合区域经济发展的需求。这也使得这些地方要寻求突破现有的行政管理体制,需求与自身相适应的城市发展体制。

向中西部倾斜 防止一哄而上

那么县改市的标准是什么?一位知情人士曾对本报透露,在新的版本中,县改市和特大镇改市是一个标准,新的标准中有关于城市集聚区人口规模和占比等方面的内部相关规定。

尽管没有公布相关标准,民政部有关负责人还是谈到了县改市的把握的四大原则:坚持以人为本,注重公平共享;坚持集约高效,注重生态文明;坚持城乡统筹,注重发展质量;坚持因地制宜,注重合理布局。

在区域布局上,将充分考虑“四大板块”区域差异,适度向中西部地区倾斜,另一方面,对于有利于完善区域城镇体系结构和促进区域协调发展的地方,加大指导支持力度,充分发挥撤县设市对优化城镇体系结构、完善区域城镇格局、促进区域协调发展的重要作用。

实际上,在上一轮的县改市中,江苏、浙江、山东的县改市占比最多。如果本轮县改市实行全国一个标准,那么可能江浙等发达省份大部分县都可能改为市,而中西部则寥寥无几。因此在沿海发达地区和中西部欠发达地区,条件肯定要有所区别。

向中西部倾斜也是促进就近就业、就近城镇化的重要内容。2014年9月16日,中共中央政治局常委、国务院总理李克强主持召开推进新型城镇化建设试点工作座谈会并作重要讲话。李克强指出,要加快基础设施建设,在“十三五”时期重点向中西部倾斜;积极承接产业转移,在有条件的地方设立国家级产业转移示范区,鼓励东部产业园区在中西部开展共建、托管等连锁经营,以“业”兴“城”,做大做强中西部中小城市和县城,提升人口承载能力,促进约1亿人在中西部就近城镇化,逐步减少大规模人口“候鸟式”迁徙。

对东部来说,促进1亿人在中西部地区就近城镇化,一方面可以缓解东部发达地区和特大城市的人口压力。而且目前东部沿海发达地区劳动力成本很高,土地资源越来越稀缺,所以劳动密集型和加工组装产能向中西部转移,寻找新的空间,东部才能释放出一些空间,发展新兴产业。

实际上,在本轮撤县设市中,在很大程度上也有促进带动区域经济发展的考量。例如,四川隆昌县的经济指标并不算突出。不过,隆昌县地处川渝交界处,是“四川东大门”,是四川出川和出海大通道要冲,区位优势突出,战略地位特殊。省、市历来十分重视隆昌发展,将其作为对外开放、川渝合作的“桥头堡”。隆昌撤县设市,有利于加强与重庆的交流合作,为川渝合作探索有效模式。

在陕西神木,撤县改市也很大程度上有促进区域经济发展的考量。陕西省民政厅表示,神木撤县设市,有利于进一步做大做强以煤为基的煤化工产业体系建设,带动陕北能源化工产业发展;有利于加快城镇化进程,优化该省城市空间布局,培育新的区域中心城市,解决陕北8万平方公里无一个县级市的突出问题

民政部负责人表示,最近批复的这一批撤县设市调整,民政部从十几大类指标进行了考察审核,并形成了相当固定的审核流程。“下一步,将继续完善这方面工作。”

该负责人说,撤县设市的总体要求是积极稳妥、规范有序,防止一哄而上、盲目设市。为此,民政部按照党中央国务院部署,对撤县设市申报审核提出了一系列工作要求。包括强化论证评估、细化基础工作、引入外部力量等。

其中,在论证评估方面,要求根据国家和区域重大发展战略,充分考虑本地区经济社会发展水平、人口变动趋势和城镇化空间布局等情况,对撤县设市的科学性、必要性、可行性进行研究论证,统筹安排撤县设市的申报时间和顺序,确保科学有序申报;要求围绕撤县设市对当地人口资源、经济发展、文化传承、群众生活等方面的影响进行全面评估,确保平稳顺利实施。

与此同时,“十三五”规划纲要明确提出以提升质量、增加数量为方向,加快发展中小城市,符合条件的县和特大镇可有序改市的目标任务。这其中,相比撤县设市,特大镇改市如何操作、何时启动,目前仍无具体的细则出台。