明年担当稳经济重担的财政政策方向明晰。
12月6日,中共中央政治局召开会议,分析研究2023年经济工作。其中,会议明确了明年继续实施积极财政政策,积极的财政政策要加力提效。
光大证券首席宏观经济学家高瑞东告诉第一财经,这意味着明年财政政策力度会更大,而针对当前总需求不足现状,财政发力也将更精准。
粤开证券首席经济学家罗志恒对第一财经分析,“加力”反映当前外需下行和总需求不足压力仍存,明年积极的财政政策在力度上仍要保持较大规模的赤字和债务,充分发挥财政在稳增长、稳就业、稳物价方面的作用。“提效”反映财政政策在发力的同时要更加注重实施效果,明年应该将支出政策优先于大规模减税降费的收入政策。
在预判下一年财政政策走向时,年底召开的上述政治局会议和随后的中央经济工作会议的相关表述,非常重要。当前经济下行压力依然较大,明年实施积极财政政策并无悬念,事实上自2008金融危机后,中国一直实施积极财政政策,这也被称为扩张性财政政策,当然每年的力度有所不同。
第一财经梳理发现,上一年底中央定调第二年财政政策时,明确提及“加大力度”字眼的分别是2016年和2019年。而2016年和2019年财政刺激力度明显较上一年加大。2016年和2019年赤字率(一般公共预算赤字规模占国内生产总值比重)分别较上一年增加了0.7和0.2个百分点,分别达到3%和2.8%。另外地方政府专项债券规模也较上一年有明显增加。
赤字率是观察财政政策力度的一个重要指标,一般来说赤字率越高,赤字规模越大,这释放了明确积极信号,缓解财政收支矛盾,提振市场信心。因此加大财政政策力度,可能意味着财政赤字率有可能适当提高。今年由于动用1.65万亿元特定国有金融机构和专营机构上缴利润,使得赤字规模缩小,赤字率降至2.8%。
罗志恒认为,2023年的经济形势仍是严峻复杂,不确定性较大,对财政政策的要求更高。由于今年基数低,预计2023年一般公共预算收入增速12.4%左右。基准情形下,预计2023年财政赤字率突破3%提高至3.5%左右。
高瑞东表示,明年财政收支矛盾仍较为突出,而可用结余资金相比往年略显不足,因此明年财政赤字率可以考虑略微提高,或可按3.1%来安排,接近2021年水平,赤字规模或达4万亿元以上。
另外,也有多位专家也预计明年财政赤字率将比今年(2.8%)有所提高,提高至3%或略高于3%水平。
尽管2008年以来中国一直采用积极财政政策,但在疫情暴发之前,名义上赤字率均未突破3%,这是因为3%被当作心理上财政风险安全防线。但为了应对疫情冲击稳住经济,2020年(3.7%)和2021年(3.1%)赤字率超过3%(国际上多数国家赤字率远超3%),而今年赤字率降至2.8%,而这一目的是保持财政的可持续性。
罗志恒认为,当前社会和政策部门要避免过多纠结于赤字率要不要突破3%,不必认为突破3%就是不讲财政纪律,财政纪律不是3%这个指标决定的,而是通过法治、财政管理的监督实现的。
一位资深财税专家告诉第一财经,此次政治局会议是为后面召开的中央经济工作会议做铺垫,相关提法比较原则,要高度重视此次会议“稳增长、稳就业、稳物价”的提法。而要实现新的“三稳”等,就必须实施积极财政政策。而财政政策积极有两个关键指标,一个是赤字率,“加力”提法下预计财政赤字率突破3%概率很大。
“除了赤字率外,另一个体现财政政策力度反映在地方政府专项债券规模上,在债务约束下这一规模较今年提高可能比较难,因此重在提高专项债资金使用效率。”上述专家说。
地方政府专项债券(下称“专项债”)是衡量积极财政政策力度的另一大关键指标,一般来说,新增专项债发行规模越大,政府投资力度就越大,通过发挥投资撬动作用,对冲经济下行压力。
近些年为了稳投资,专项债规模大幅攀升,尤其是疫情之后新增专项债规模维持在3万亿元以上高位,而今年由于动用了存量额度,新增专项债发行规模首次突破4万亿元,创历史新高。
但由于地方政府债务率逼近警戒线区间,而偿债主要来源之一的土地出让收入出现下滑。在这些条件约束下,不少专家判断明年大幅提高专项债规模并不现实,但依然维持在高位。
罗志恒预计,明年专项债规模在3.6万亿元左右,同时要通过政策性金融工具发挥其作为资本金的作用。高瑞东分析,考虑到2023年仍有较强稳增长诉求,我们预计2023年新增专项债规模在4万亿元左右,并且发行特别国债的紧迫性在上升。
国家信息中心首席经济师祝宝良建议,明年保持专项债规模3.65万亿元不变,扩大政策性银行对基础设施的投融资力度。通过财政贴息等办法支持基础设施、技改关键核心技术攻关、新能源转型和绿色发展等,发挥好财政资金四两拨千斤的作用。
近年来,中央一直都要求积极财政政策要提升效能。这需要统筹财政资源,强化预算编制、审核、支出和绩效管理,推进绩效结果与预算安排有机衔接,加强与货币政策等协调,确保宏观政策稳健有效。
罗志恒表示,当前居民、企业等微观主体预期有待进一步提振,出现避险化的趋势,在此背景下支出政策比收入政策更为有效,也更为急迫。减税降费要生效的前提条件是有经济活动,是有流量、有盈利,这样减流转税、减所得税才能起到真正的效果。在此背景下,应通过政府支出直接拉动基建、增加对中低收入人群最低工资补贴和支持补贴、免除房租等,扩大内需,带动产业链条和相关就业,盘活经济,改善预期。
“大规模退税减税缓税政策有力缓解企业负担,但也对财政产生巨大压力,必须尽快稳定目前的宏观税负水平,避免再大幅下行,保证财政可持续性。”罗志恒说。