全国版负面清单的推进,有了明确时间表。

新华社昨日消息称,按照先行先试、逐步推开的原则,从2015年至2017年,在部分地区试行市场准入负面清单制度,积累经验、逐步完善,探索形成全国统一的市场准入负面清单及相应的体制机制,从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。

9月15日召开的中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议通过了《关于实行市场准入负面清单制度的意见》(下称《意见》),强调“对应该放给企业的权力要松开手、放到位,做到负面清单以外的事项由市场主体依法决定”。

这是首次提出市场准入全面引入负面清单管理,将引发我国对内外资管理体系和思路的重大变革,也意味着我国市场准入将全面开启“负面清单时代”。

国家发改委经济体制综合改革司副司长宋葛龙介绍,即将制定的准入负面清单包括禁止准入类和限制准入类,适用于各类市场主体的投资经营行为,政府将依法“松开手,放到位”。

中国美国商会主席吉莫曼对《第一财经日报》记者指出,对外商投资的服务业的市场开放,不仅要纳入正在进行的中美投资协定(BIT)谈判中,也与中国目前的经济发展需求一致。

从外资到内资

目前已经明确的是,市场准入负面清单由国务院统一制定发布;地方政府需进行调整的,由省级人民政府报经国务院批准。

未经国务院授权,各地区各部门不得自行发布市场准入负面清单,不得擅自增减市场准入负面清单条目。

全国版负面清单概念的出现,始自2014年7月8日,在第六轮中美战略与经济对话之前,《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》发布,明确提出要制定市场准入负面清单。

不过当时并未明确负面清单的出台时间,只是明确由国家发改委和商务部牵头负责。

所谓市场准入负面清单制度,是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等,各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。负面清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等进入。

负面清单最初进入国民视野,是作为外资管理的方式。彼时我国在BIT谈判中引入“负面清单”概念。

2013年7月举行的第五轮中美战略与经济对话中,中方同意以准入前国民待遇和负面清单为基础与美方进行投资协定实质性谈判。2013年9月启动的上海自贸区正式引入针对外资的负面清单管理模式。

而此次提出的市场准入全面引入负面清单制度,则意味着从外资领域扩大到包括内资在内的所有投资,各类市场主体均执行此项准入制度。由此,项目审批制度将全面改革,需要与相关审批部门的简政放权同时进行。

国家行政学院教授汪玉凯建议,在实施上,负面清单有必要对国内资本“松绑”的尺度更大一些。

汪玉凯认为,对内资,特别是民营资本,项目设置上,要比外资再宽容一点。激发市场活力、社会活力,特别李克强总理提出“大众创业,万众创新,互联网+”,这些只有最大限度减少市场准入限制,降低门槛,才能把内在潜力调动起来。

自贸区实践

虽然并未在全国实施,但在自贸区,尤其是上海自贸区实施了2年的负面清单制度,已为全国推进实施积累了相应经验。

全国第一张负面清单,来自于上海自贸区,并随着中国经济的发展和对外开放力度的加大,进行了相应的调整。

比如上海自贸区负面清单已经出台了2013版和2014版。与2013版相比,2014版的特别措施从190项变成了139项,减少了51项,调整率达到26.8%。

而到了2015版,上海、广东、天津、福建四个自贸区共用同一份负面清单,并进一步缩短到了122项。

不过,在广东、福建自贸区,基于CEPA(内地与港、澳建立更紧密经贸关系的安排)和ECFA(海峡两岸经济合作架构协议),香港、澳门、台湾投资者在某些领域,比在上海、天津自贸区享有更大的开放度。

在CEPA框架下,今年粤港澳基本上实现了服务贸易的自由化,服务贸易部门有160个,今年广东对港澳地区开放的有153个,这是广东自贸试验区特有的,其他地方则没有。

仅从上海自贸区来看,由于将外商投资项目由核准制改为备案制,针对负面清单以外的外资项目的备案,办理时间从8个工作日,已经缩短为了1个工作日。

目前进入上海自贸区近90%的投资项目,都是在负面清单以外的,不需要再进行审批。

符合国际通行规则所带来的开放度和透明度,前所未有。这也激发了外商投资的热情。数据显示,上海自贸区目前的新设企业中,外资企业的占比已从挂牌初期的5%,提高到了目前的18.6%。

而四个自贸区的数字,同样说明这一情况:从4月新自贸区启动至7月中的两个多月时间内,上海、广东、天津、福建4个自贸试验区通过备案设立外商投资企业共754家,合同外资421亿元人民币,占同期区内新设外商投资企业数及合同外资的比例分别为80%和57.5%。

商务部副部长王受文认为,自贸区吸收外资集聚效应明显,主要缘于投资限制条目的一再减少。

据王受文介绍,今年四个自贸园区采用一个负面清单,今年的负面清单和去年相比减少了17项,和全国外商投资产业指导目录相比,限制类的减少了18项,所以自贸园区开放的领域大大增加了。

王受文还透露,上半年服务业利用外资增长了23%,在整个利用外资中的比例已经占到了60%以上。以前大家讲服务业利用外资是不是房地产多,现在房地产利用外资是下降的。在制造业里面,一些高端的制造业,包括医药行业、通信设备、高端制造,这些方面吸引的外资也在增长。

对内监管方式改革开启

对外经济贸易大学中国WTO研究院执行院长屠新泉对《第一财经日报》记者说,与上海自贸区或《构建开放型经济体指导意见》主要针对外资的负面清单不同,这次深改组提出的负面清单,主要针对国内市场。

本次的改革,除了时间表外,最引人注意的是新增的“限制类”事后监管方式。

《意见》指出,市场准入负面清单制度,是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等,各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。负面清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等进入。

《意见》明确,市场准入负面清单包括禁止准入类和限制准入类,适用于各类市场主体基于自愿的初始投资、扩大投资、并购投资等投资经营行为及其他市场进入行为。

对禁止准入事项,市场主体不得进入,行政机关不予审批、核准,不得办理有关手续;对限制准入事项,或由市场主体提出申请,行政机关依法依规作出是否予以准入的决定,或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入。

商务部研究院国际市场研究部副主任白明对《第一财经日报》记者分析说,负面清单分禁止准入类与限制准入类,不仅体现出按照清单中“负面”程度差别化管理,而且也有助于与现行正面清单中鼓励、允许、限制、禁止四大类管理模式合理对接,减少从正面清单向“负面清单”转换过程中出现的制度内耗。

“毕竟,禁止和限制的负面程度不同,前者是能否问题,后者是多少问题。”他说。

屠新泉也认同这个看法。他进一步解释说,禁止类很好理解,比如毒品、危险品、易燃易爆品,都可以算作禁止类。

但限制类就会有一定区分了,在这个限制类中,需要明确界定限制的方式,而且也会内外有别。例如,有的领域,比如报纸出版行业,外资可能会被限制,但民营企业则不会被限制;当然有的领域,也有可能外资与民营企业一起被限制。

换句话说,现在对于国内审批也要改变以往重准入、轻监管,转换为放宽准入、强化事后监管。