习近平总书记在党的十九大报告中指出,要进一步深化机构和行政体制改革。总书记从机构设置、编制资源使用、省市县职能相近的党政机关合并合署等方面强调统筹推进改革,为新时期政府机构设置和行政体制变革指明了方向。

行政体制改革向精细化、纵深化推进

行政体制改革的核心是对政府职权进行重新配置,包括纵向层级间关系、横向部门间关系以及部门内部关系三个方面。

改革开放以来,我国进行了多轮行政体制改革,政策举措总体集中在纵向、横向两个维度,对部门内设机构设置的调整较少,导致一些政府部门内部架构多少还带有计划时代烙印。实际上政府机构“物理加减”只是表象,其并不必然带来职权的“化学反应”。

以大部制改革为例,多个职能相近的部门成建制合并后,内设机构整合往往局限于办公室、财务、人事、法制等综合部门,具体业务口并未触及。于是乎,在一些事权边界划分不清的领域,出现了“从过去局与局之间推诿,转变为处与处之间扯皮”的尴尬情景,大部制改革在实践中出现异化。

习近平总书记指出,要统筹考虑各类机构设置,科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。

这就明确了行政体制改革精细化、纵深化的发展方向。可以预见,下一步改革不会停留在机构“物理叠加”层面,而是会深入到政府部门内部,逐步优化内设机构设置,并切实推进职能优化重组和流程再造。我们在现实中也看到,一些地方打破传统路径,在大部门内设置大许可、大监管、大执法等机构,取得了一定成效。

省级及以下政府拥有更多改革自主权

经典政治科学研究表明,政府能力和自主性是决定政府绩效的两大因素。

过去我们对行政体制改革的关注主要集中于政府能力,加之单一制国家的传统和惯性,人们容易忽略自主性对政府治理的意义。这就导致地方在行政体制改革中缺乏灵活性和本土化,更多倾向于参照中央模式。典型的便是政府机构设置的“权责同构”现象——中央有多少部委,省里就有多少厅局,市里就有多少委办局,以此类推。这种下级与上级部门设置“一般粗”的情况,容易带来事权边界模糊。与此同时,尽管一些地方通过体制改革实现机构合并设立或合署办公,但同时面临上级多个“婆婆”,出现部门间政策目标不一致的新矛盾。

我国区域间、城乡间差异较大,各级政府的设置模式和职能定位也需要有所侧重,必须基于本地化特征构建科学高效的政府组织结构,而不是搞“一刀切”。习近平总书记在报告中强调,赋予省级及以下政府更多自主权,在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。

这一重要表述符合我国国情,是极为科学的论断。如宣传与文化、组织与人社等部门之间,都具有深度合作的潜力,而政府各职能相近的部门间更可以科学整合。以全社会高度关注的市场监管综合执法改革为例,当前市县两级工商、质监、食药等“多局合一”渐成主流,但各省可根据本地实际,在农业大县和食品药品产业集中区单独设置食药监管机构,同时省级层面依然强调专业性和独立性,各局分开设置,从而发挥多个层面的积极性和优势。

统筹使用各类编制资源

体制是机构设置、人员编制、资金分配、管理权责等组织要素的总称,因此编制资源成为行政体制的重要因素。客观而言,编制管理是中国这样一个幅员辽阔的大国控制政府规模和引导政府工作人员行为的有效手段。然而在实践中,编制资源存在刚性、固化、滞后等特征,从而带来诸多挑战。

例如,同一个单位中从事相似工作的人员,由于编制的有无和种类差异,工资等待遇可能截然不同。又如随着经济社会发展,一些部门承担的公共服务职能越来越多,但其编制核定还停留在上世纪80年代,这导致能力和职权严重不匹配,不得不大量聘用编外人员,产生“临时工”现象。再如,一些地方为解决编制紧缺问题跨部门调配使用编制,尤其是从那些垂直管理变属地管理的部门划转编制,导致部门间矛盾丛生。还有机关事业单位能进不能出等现象屡见不鲜,这些都不利于提升政府治理能力。

习近平总书记在报告中要求,统筹使用各类编制资源,形成科学合理的管理体制,完善国家机构组织法。

这就有利于灵活高效地统筹使用各类编制资源,盘活存量和挖掘增量,从而实现政府编制管理的优化配置,也为地方跨部门调配使用编制纳入制度化轨道提供了预期,从根本上解决编制管理难题。

党的十九大报告指出,深化机构和行政体制改革要转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。

习近平总书记为未来政府机构和行政体制改革指明的三大方向,必将有力推动新时期政府治理体系和治理能力现代化。

(作者系国家行政学院副教授)