央行三定方案今日正式发布,这距离上次央行三定规定的发布已过去10年。

2月2日,中央机构编制委员会办公室发布《中国人民银行职能配置、内设机构和人员编制规定》(下称《规定》),对央行职能配置、内设机构和人员编制予以明确。

实际上,央行的每次调整都与当时的经济形势密切关联。如2003年,在银行业面临重大改革之际,“金融稳定局”应时而生;2008年,伴随国内经济改革的不断深入,货币和汇率政策备受关注,“汇率司”(货币政策二司)由此诞生。

与2008年的相比,在内设机构上取消“汇率司”,增设了“宏观审慎管理局”。而宏观审慎管理局的职责,除了对汇率政策进行研究评估外,还包括对系统重要性金融机构评估、识别和处置机制等。

在人员设置方面,央行将设行长1名,副行长4名。目前,人民银行行长为易纲,副行长为郭树清、陈雨露、潘功胜、范一飞、朱鹤新和刘国强。其中,郭树清和潘功胜分别为银保监会主席和外汇局局长,并不占用人民银行副行长编制。

中国社会科学院金融研究所法与金融研究室副主任尹振涛认为,从具体的职能来看,央行金融监管职能的新意更多体现在:牵头负责系统性金融风险防范和应急处置,负责金融控股公司等金融集团和系统重要性金融机构基本规则制定、监测分析和并表监管,牵头组织制定实施系统重要性金融机构恢复和处置计划等几个方面。

新设宏观审慎管理局,双支柱调控框架确立

值得注意的是,此次央行三定方案对金融市场出现的新情况进行了补充,针对市场监管、汇率机制等进行了针对性的内部机制调整。原有货币政策二司被取消,新设立宏观审慎管理局,货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架已正式确立。

2008年经济危机以来,货币政策作为央行的总需求管理工具,在维护金融稳定方面有一定局限性 ,宏观审慎的理念应运而生。

多方观点认为,宏观审慎政策是对货币政策的有益补充,二者的协同互补能够有效应对系统性金融风险,把保持币值稳定和维护金融稳定更好地结合起来。

例如,在《宏观审慎政策框架与金融监管体制改革》报告就指出,在宏观部门(如中央银行)负责经济周期和跨市场风险判断以及相关宏观审慎政策制定的情况下,如果其缺乏有效得力的监管和实施手段,必然会影响政策效果,因此需要把宏观审慎政策制定和必要的审慎监管权赋予同一家机构。

此次三定方案公布后,央行正式确立了双支柱的操作框架。

“原货政二司主要负责人民币国际化汇率问题,但随着汇率市场化改革的不断推进及一带一路倡议下的人民币走出去,其职能变得越来越模糊。”尹振涛认为,货币政策司与宏观审慎管理局将成为央行货币政策、金融稳定的两个核心抓手,央行的金融监管职能也伴随着宏观审慎管理局的确立而被进一步加强。

“内设机构多了一个宏观审慎局,需要相应的机构来做这些事情。在机构设置上,将‘加强央行宏观审慎职能’进一步落实。”中国人民大学重阳金融研究院副院长董希淼表示,新设立宏观审慎局,体现了此方面的趋势和考虑。

除了在机构上设置的变更外,《规定》还在央行职能方面,增加了有关负责宏观审慎管理等表述。

《规定》指出,央行应牵头建立宏观审慎管理框架,拟订金融业重大法律法规和其他有关法律法规草案,制定审慎监管基本制度,建立健全金融消费者保护基本制度。在职能转变上,强化宏观审慎管理和系统性金融风险防范职责,守住不发生系统性金融风险的底线。

具体而言,宏观审慎管理局的具体工作职能包括:牵头建立宏观审慎政策框架和基本制度,以及系统重要性金融机构评估、识别和处置机制;牵头金融控股公司等金融集团和系统重要性金融机构基本规则拟订、监测分析、并表监管;牵头外汇市场宏观审慎管理,研究、评估人民币汇率政策;拟订并实施跨境人民币业务制度,推动人民币跨境及国际使用,实施跨境资金逆周期调节;协调在岸、离岸人民币市场发展;推动中央银行间货币合作,牵头提出人民币资本项目可兑换政策建议。

“拟订并实施跨境人民币业务制度,推动人民币跨境及国际使用,实施跨境资金逆周期调节”,意味着在汇率改革逐渐推进的基础上,人民币国际化进程有望平稳展开。此前,就有业内人士表示,在我国金融对外开放的过程中,人民币实现国际化是重要因素。

设行长1名,副行长4名

三定方案中规定,央行将设行长1名,副行长4名。

根据《规定》,在编制方面,央行机关行政编制779名(含金融委办公室秘书局编制15名)。设行长1名,副行长4名,司局级领导职数92名(含金融委办公室秘书局领导职数3名、货币政策委员会正副秘书长各1名、机关党委专职副书记2名、机关纪委书记1名、离退休干部局领导职数3名)。

目前,人民银行行长为易纲,副行长6人,其中,郭树清和潘功胜分别为银保监会主席和外汇局局长,并不占用人民银行副行长编制。

此外,随着机构改革的推进,有关央行大区行体制也一直争议不断。针对此类争议,《规定》指出,中国人民银行大区分行体制调整和所属事业单位的设置、职责、编制事项另行规定。

“大区行改革,此次也提出会另行制定,(对市场的热议)做出了一个回应。”董希淼称。

大区行的设立可以追溯至20年前。1998年,为了增强执行货币政策的权威性和金融监管的独立性,央行共设立九家一级分行(即大区行,下辖中心支行)。

金融委架构进一步明确

在新的金融监管框架中,央行的重要作用愈发突出。

为了加强金融监管协调、补齐监管短板。第五次全国金融工作会议提出,设立国务院金融稳定发展委员会(下称金融委),办公室放在人民银行,强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责,落实金融监管部门监管职责,并强化监管问责。

《规定》明确,将金融委办公室设在中国人民银行,接受金融委直接领导,承担金融委日常工作,负责推动落实党中央、国务院关于金融工作的决策部署和金融委各项工作安排,组织起草金融业改革发展重大规划,提出系统性金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策建议,协调建立中央与地方金融监管、风险处置、消费者保护、信息共享等协作机制,承担指导地方金融改革发展与监管具体工作,拟订金融管理部门和地方金融监管问责办法并承担督导问责工作等。设金融委办公室秘书局,负责处理金融委办公室日常事务。

“将金融委设置在央行,(人员编制上)金融委办公室秘书局设编制15名,有编制及常设工作人员,可以进一步把金融委办公室工作做实。”董希淼称。他表示,金融委职能进一步做实,有利于加强货币政策与监管政策的协调,对金融市场的风险防范、市场稳定,都发挥积极作用。

但他同时提出,金融监管还需要进一步协调。“在纵向方面,中央金融监管与地方金融监管要进一步协调、整个金融体系的结构调整与优化、改革与开放,还需要进一步推进,在此过程中,央行还需起到牵头与协调作用”。

牵头互联网金融监管

此次三定方案出台后,统筹互联网金融监管工作已成为央行主要职责之一。

《规定》显示,中国人民银行主要职责就包括:牵头负责重要金融基础设施建设规划并统筹实施监管,统筹互联网金融监管工作等。在金融市场司的职责划分中,《规定》还补充了对互联网金融的监管以及对金融科技创新业务的评估。

“央行此次职责调整,更加凸显宏观审慎监管和跨行业的监管协调职责,与互金机构提供一站式金融产品的现状适配性更高,有助于消除监管空白地带和监管套利现象,提高互金行业规范经营水平。”苏宁金融研究院互联网金融中心主任薛洪言对第一财经记者说。

早在2018年初,央行行长易纲就表示,人民银行将探索把影子银行、房地产金融、互联网金融等纳入宏观审慎政策框架,将同业存单、绿色信贷业绩考核纳入MPA(宏观审慎评估体系)考核。