经过长达一年半艰难的脱欧谈判,英国终于在其官网公布长达585页的脱欧协议草案(withdrawal agreement),这份草案于11月14日在英国内阁经过长达五个多小时的讨论后,最终获得通过。英国首相特蕾莎·梅指出现有的脱欧协议是“最好的、可以用于谈判的”版本,并将此称为英国脱欧谈判中“关键性的一步”。

协议内容并无实质进展

这份协议草案涵盖了关于英国和欧盟未来几年关系的方方面面,也是脱欧谈判至今成果的梳理与总结,从内容上看无论是英方还是欧方都没能占到更多的便宜。厚厚的协议草案对双方的法律权责进行了明晰的界定,以防执行过程中双方对文本有不同的解读。

协议中,英国和欧盟双方对英国脱欧后的过渡期达成一致,即双方于2019年3月29日正式分手后至2020年底为过渡期。过渡期内,英国没有欧盟事务投票权,但可以继续留在欧盟内部市场和关税联盟。对于双方的公民和企业而言,各项条件和限制都维持原状。

英国脱欧后的经济义务和公民权益,双方也早已达成一致,协议中也做了相应的规定。所谓经济方面的义务,是指英国需向欧盟支付高昂的“分手费”,使得欧盟其他成员国在英国脱欧后无须为欧盟的财政预算多支付一分钱。根据有关专家计算,这笔“分手费”约高达450亿欧元。过渡期内,英国还需以欧盟成员国的身份支付相应的“会员费”。此外,协议还规定了在英国生活的欧盟公民的权益以及在欧盟生活的英国公民的权益。

北爱尔兰成唯一遗留问题

现在遗留的唯一问题就是作为欧盟成员的爱尔兰和属于英国的北爱尔兰之间在英国脱欧后如何保持边境开放。协议中采用的是过渡解决方案,即先让英国留在关税联盟,避免英国脱欧后爱尔兰和北爱尔兰之间出现硬边界。这一过渡解决方案可以为双方解决北爱尔兰边界问题赢得时间,这一问题也是英国与欧盟进行脱欧谈判中的症结所在。对此,欧盟方面表示,同意这一过渡解决方案的前提是英国在国家援助、环境保护和雇员权利方面遵守欧盟标准。

在北爱尔兰问题上,欧盟和英国从一开始就赞同英国脱欧后在爱尔兰和北爱尔兰之间不应存在明显的分界线。在爱尔兰与北爱尔兰之间保持边境开放,是1998年北爱尔兰内战结束签订的耶稣受难日协议的要求。英欧双方都不希望通过在爱尔兰群岛进行关税控制或设置栏杆而破坏本就敏感脆弱的和平关系。双方将于2020年7月对此作出决定,至今有三个选项可供选择:

第一个选项是英欧双方在过渡期内谈妥全面贸易协议,并为爱尔兰问题找到合适的解决方案。这一选项的可行性较低,要知道欧盟和加拿大花了七年时间才谈妥了双方的自由贸易协定,英国要在短短的21个月完成,难度很大。

第二个选项是有条件地延长过渡期,当然这也需要得到双方的同意,而且依旧没有真正解决北爱尔兰这一核心问题。

第三个选项是所谓的担保方案(Backstop),英国方面希望能与欧洲留在同一个关税联盟。这样,北爱尔兰就不会被视为英国的剩余部分,这也是梅姨的核心诉求。爱尔兰群岛的贸易主要以农产品为主,因此,在农产品贸易上,英国将遵守欧盟标准,以此避免硬边界的出现。在爱尔兰与北爱尔兰之间也无须设置边境管控,因为双方之间本就存在共同的旅游区。在新设立关税联盟中,英国需继续满足欧盟严格的标准,以防止英国单方面获取不正当竞争优势。例如德国政府要求英国在汽车生产过程中继续遵守欧盟的环保和社会标准。一旦双方就爱尔兰边境问题达成一致,英国则需离开关税联盟。

换句话说,若过渡期后,双方无法就贸易和边境管控问题达成一致,则对北爱尔兰的担保方案将生效。在这样的情况下,英国将与欧盟留在同一个关税联盟中,直到双方找到其他解决方案。

英国脱欧时日无多

欧盟27个成员国的大使在上周三已经获悉这份协议的细节。如今,英国内阁批准了这份协议,满足了欧洲理事会主席图斯克召开英国脱欧特别峰会的要求,预计该峰会将于11月25日举行。欧盟所有成员国首脑同意并签署这份协议后,这份协议还需要得到英国议会的批准,以及在欧洲议会获得多数赞成票。鉴于此前英国内阁十分艰难地通过了这份协议,不排除英国议会不批准协议的可能性。而欧洲议会的讨论将在27国首脑同意后展开。欧洲议会全体大会的时间预计会在2019年2月。

若这份英国脱欧协议无法走完上述流程,并得到各方同意,英国将面临所谓的“硬脱欧”,也就是2019年3月29日英国将无协议脱欧。这意味着,英国无法获得为期21个月的过渡期,以商讨双方的未来经济关系,而只能被欧盟当作第三国对待,这意味着欧盟将对英国设置关税和边境管控。硬脱欧所带来的严重后果,即使是英国最强硬的脱欧派都无法承受。因此,尽管有专家评论这份脱欧协议从内容上看并无实质进展,但至少大大降低了英国硬脱欧的可能性。

(作者系同济大学德国研究中心、中德人文交流研究中心研究员)