低迷的政府和社会资本合作(PPP)模式有望迎来转机,这关系着十多万亿元PPP项目。
4月26日召开的中央财经委员会第十一次会议要求,全面加强基础设施建设。其中在提及强化基础设施建设支撑保障时称,要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行,引导社会资本参与市政设施投资运营。
多位接受第一财经采访的专家表示,此次中央财经委会议将基础设施提到关乎经济和安全的重要位置,并且少见地要求推动PPP模式来吸引社会资本参与市政设施投资运营,这体现了中央高度重视社会资本作用,而PPP模式仍是一条“光明正道”,在未来基建投资中将担当重任。但PPP模式发展仍然要坚持规范、透明原则,当前仍有不少问题待解决,包括PPP立法、政府履约、社会资本“重建设、轻运营”等问题,而这些关系到PPP行稳致远。
PPP担重任
前述会议指出,我国基础设施同国家发展和安全保障需要相比还不适应,全面加强基础设施建设,对保障国家安全,畅通国内大循环、促进国内国际双循环,扩大内需,推动高质量发展,都具有重大意义。
近年受经济下行尤其是疫情冲击,地方财政困难,适度超前开展基础设施建设不能仅靠财政投入,更重要的是吸引民营企业等社会资本参与,其中PPP模式是一个重要途径。
PPP模式是公共服务供给机制的重大创新,即政府择优选择社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。PPP模式是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。
2014年起财政部等大力推广PPP模式,PPP一度十分火爆,PPP项目和拟投资规模快速攀升,出现“野蛮生长”,带来一系列问题,比如一些不规范的PPP项目增加地方政府隐性债务。为了规范PPP模式发展,2017年以来财政部等强化PPP监管,清理大量不合规项目,受地方财力下滑、企业资金短缺、专项债规模攀升、严监管等多重因素影响,PPP模式陷入低迷,PPP项目投资额、签约落地项目投资额呈现下滑势头。
受经济下行等影响,此前一些PPP业务过于激进的民营企业陷入资金困境。在隐性债务监管和地方财力紧缺下,不少地方政府对PPP态度更加谨慎。一些市场人士对PPP未来发展道路比较悲观。
根据财政部PPP中心数据,全国PPP综合信息平台管理库项目中,2020年和2021年两年入库PPP项目投资额均出现两位数降幅。2014年至今年2月,累计入库PPP项目10248个、投资额16.3万亿元。其中累计开工建设项目4884个、投资额7.8万亿元,稳投资作用仍明显。
PPP专家、大岳咨询董事长金永祥告诉第一财经,此次会议提出加强基础设施建设,不仅是当前稳增长需要,更是为国家长远发展打好基础,这无疑会推动“十四五”基础设施规划的超前实施,近期将带动基础设施建设及相关产业的发展,为相关企业带来发展机遇。会议重提PPP模式比较少见,这从政策层面体现中央政府高度重视社会资本的作用,PPP模式将继续在构建现代化基础设施体系过程中担当重任。
“重提PPP模式,说明PPP还是一条光明大道,后续将会有更多地方力推该模式。”一位从事PPP业务的民营企业家告诉第一财经。
一位地方财政PPP人士也告诉第一财经,PPP模式在基础设施领域的应用及成效还是得到中央肯定的,该模式的核心要义就是转变政府职能,引入社会资本建设的同时,强化基础设施全生命周期管理,这与新发展理念一脉相承。
此次会议强调,要适度超前,布局有利于引领产业发展和维护国家安全的基础设施,同时把握好超前建设的度。要科学规划,贯彻新发展理念,立足全生命周期,统筹各类基础设施布局,实现互联互通、共建共享、协调联动。要多轮驱动,发挥政府和市场、中央和地方、国有资本和社会资本多方面作用,分层分类加强基础设施建设。要注重效益,既要算经济账,又要算综合账,提高基础设施全生命周期综合效益。
清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授告诉第一财经,此次会议推进PPP模式强调了“规范”和“阳光透明”。近些年财政部、国家发改委已经发布相关文件来规范PPP发展,2018年以后PPP项目基本做到了规范,特别是2019年财政部发文规范PPP模式发展后,现在各方都比较理性对待PPP。在透明度方面,目前财政部和发改委都分别有PPP项目信息公开平台,加大PPP项目信息公开力度,这方面总体做得比较好。
财政部对规范的PPP项目设定具体标准,比如属于公共服务领域的公益性项目,合作期限原则上在10年以上,按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序。项目要建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制,不得通过降低考核标准方式,提前锁定、固化政府支出责任等。
“上述会议肯定了加大基建投资推进PPP模式的必要性,但同时也强调了必须规范地发展PPP。PPP模式只是公共服务项目建设的一种模式,有其相应的优缺点,未来需要规范和稳定地发展。”中央财经大学温来成教授告诉第一财经。
多重问题待解
不过当前PPP规范发展仍面临一些挑战。金永祥认为,PPP发展过程中遇到的各种问题受到了中央的重视,未来在推进PPP模式时将得到解决。比如,基础设施建设的前期论证、基础设施的回报机制、社会资本运营能力建设及专业化、地方政府的监管能力建设、重建设轻运营问题、市场化过程中充分竞争和合理竞争问题,以及客观评价PPP及与其他政策的比较问题等。
PPP资金难题被认为是当前PPP模式发展面临的一大难题,这体现在部分地方政府和社会资本都缺钱。
由于PPP项目的公益属性,不少项目因收益不足,无法满足社会资本合理投资回报,因此在项目运营阶段,需要政府付费或者补贴项目可行性缺口。而近年受经济下行、减税降费尤其是疫情冲击,地方财政收入增长乏力,在PPP财政支出责任占比不得超过10%“红线”约束下,部分地方政府做PPP项目的空间比较小。而相比复杂的PPP模式,不少地方更愿意通过发行专项债来解决基础设施资金问题。
前述财政人士认为,当前PPP项目一大问题是政府履约能力。推广PPP模式希望推动财政资金从之前补贴项目建设转为补贴项目运营,这旨在提高项目公共服务水平,提高财政资金效应。不过对欠发达地区来说,在当前财政体制下,基层财政困难,没有持续的保障能力。
上述企业家也认为,一些地方财政收入尤其是土地出让收入下滑,加大基础设施建设面临最大的难题是钱从哪里来。
此次会议提出,要适应基础设施建设融资需求,拓宽长期资金筹措渠道,加大财政投入,更好集中保障国家重大基础设施建设的资金需求。
另一方面,前些年不少企业大量资金投入PPP项目,而PPP项目建设—运营期限长,且投入资金规模大,在民企融资难、融资贵当下,部分企业尤其是民企没有增量资金投入PPP项目。
不久前央行等出台的《关于做好疫情防控和经济社会发展金融服务的通知》,在加大对有效投资等金融支持力度中,也要求做好民间投资、政府和社会资本合作的金融支持工作。当前国家正在推广的基础设施REITs有助于解决PPP项目融资难题。
PPP规范发展除了资金问题外,由于现行PPP管理制度法律层级和效力较低,对PPP的内涵外延、职责分工等缺乏法律层面的统一规制,当前推进PPP工作仍面临政策预期不稳、管理职责不清、程序衔接不畅等问题。
王守清表示,一些部委和地方政府对PPP的内涵和政策理解不完全一致,导致一些争议,需要协调完善特别是细化PPP相关政策,可以成立中央跨部委的PPP中心,来完善细化PPP相关政策,在此基础上启动PPP立法。
为了促进PPP规范发展,早在2017年7月,《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》对外征求意见,但这部备受业内期待的PPP条例尚未出台。
财政部PPP中心主任焦小平曾表示,出台PPP条例是破除制约PPP改革发展体制机制障碍的关键举措。当前急需出台PPP条例,统一顶层制度设计,解决历史遗留下来的分散分治问题,系统优化营商环境,加强合作各方权益保护,稳定发展预期。
金永祥认为,PPP规范是一项长期任务,大量PPP项目肯定会存在一些问题,需要更包容地去看待,毕竟其他投融资模式也存在一些弊端。PPP积累了大量人才和案例经验,其市场化、专业化和规模化特征,优化了政府和企业双方的资源,从全社会角度提高了基础设施和公共服务效率,是公认的体制机制重大创新。此次会议之后,PPP将更加成熟,全面促进基础设施高质量发展。