当前中国投融资体制一大短板,是投资法制建设相对滞后。比如投资规模超过15万亿元的政府和社会资本合作(PPP)项目,仍没有一部上位法规,正在制定的PPP条例未如预期时间落地。
近日,财政部在一份回应全国人大代表相关建议的答复中表示,将配合有关部门推动PPP条例早日出台,为PPP项目规范实施提供法律保障。同时指出一些地方采用“授权-建设-运营”(ABO)、“融资+工程总承包”(F+EPC)等模式项目,存在隐性债务风险隐患。
PPP立法难产,有待加快
PPP模式从2014年开始“野蛮生长”,项目数量和投资规模急剧增长。为了防范风险,2017年以来,财政部等部门强化监管,清理出大量不合规项目,PPP进入规范发展期。
财政部PPP中心数据显示,截至8月21日,全国PPP综合信息平台项目库管理库中入库项目10113个,投资额约15.8万亿元。
为了促进PPP规范发展,早在2017年7月,《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(下称“PPP条例意见稿”)对外征求意见。相比于此前财政部和国家发改委等部门规章,PPP条例的法律层级最高,备受投资者期待。
国务院办公厅曾发文,2018年底前制定出台PPP条例,由司法部、发展改革委和财政部负责。不过PPP条例至今未出台。
财政部在上述答复中称,由于现行PPP管理制度法律层级和效力较低,对PPP的内涵外延、职责分工等缺乏法律层面的统一规制,当前推进PPP工作仍面临政策预期不稳、管理职责不清、程序衔接不畅等问题。
清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授告诉第一财经,PPP条例难产是因为PPP涉及面广,各部委之间有很多责任权利很难协调,如国家发改委、财政部、审计署和各个行业部委,而且之前很多相关法律没有考虑到PPP的特殊性,而条例级别低于法律,很难解决有关法律冲突问题。
财政部PPP中心主任焦小平认为,出台PPP条例是当前破除制约PPP改革发展体制机制障碍的关键举措。当前急需出台PPP条例,统一顶层制度设计,解决历史遗留下来的分散分治问题,系统优化营商环境,加强合作各方权益保护,稳定发展预期。
财政部在上述回复中表示,将配合司法部等有关方面,在PPP条例等相关立法工作中,进一步加强对PPP内涵外延、职责分工、程序衔接、PPP与其他非传统投融资模式的边界等问题的理论研究和实践分析,推动PPP条例早日出台,为PPP项目规范实施提供法律保障。
警惕ABO等模式隐性债务风险
财政部在上述答复中表示,由于PPP监管趋严等原因,部分地方开始采用“授权-建设-运营”(ABO)、“融资+工程总承包”(F+EPC)等尚无制度规范的模式实施项目,存在一定地方政府隐性债务风险隐患。
“地方喜欢用ABO和F+EPC模式做项目,主要是想打擦边球逃避中央部委严控举债的监管,也便于简化流程尽快上马项目,并可以借力央企信用融资和建设能力。最近一两年这两种模式比较多地被运用。”王守清说。
一位地方财政官员告诉第一财经,目前地方做基建项目,主流还是以发行地方政府债券筹资为主,其他融资模式并存。上述两种模式的优势在于一方面提前解决了项目融资问题,另一方面便于城投或国有企业直接参与项目建设。这两种模式的实施主体一般都是国有企业或融资平台,项目一旦出现问题,可能都要由政府买单,所以可能存在隐性债务风险。
王守清表示,ABO项目有两种情况,如果是地方政府ABO项目给地方融资平台公司,平台公司再找投资者一起干,若投资者不能从项目本身创造的直接或间接现金流收回投资与贷款等,ABO就需要平台公司用自己的现金与资产补贴投资者;如果平台公司无力补贴且未与政府脱钩,就有可能变成政府还款责任,就形成了政府隐性债务。如果政府直接把ABO项目给非平台公司的投资者,情况类似,但还违反招投标法。F+EPC与ABO类似,但可能中间没有平台公司。
PPP专家、大岳咨询董事长金永祥告诉第一财经,ABO是地方政府将项目授权给其控制的国有企业。传统上,地方政府和其所拥有的国企之间的边界是非常模糊的,造成了很多隐性债务隐患。ABO理清了地方政府和其控制的国有企业之间的边界,有助于减少隐性债务,在ABO模式下金融机构可以做出比较好的判断,不再简单以政府的信用为背书为其提供融资。目前ABO没有明确的政策规定,需要在研究实践案例的基础上进一步的完善政策。
他认为,F+EPC模式存在社会资本和政府之间的合作,但与现行的预算法和PPP政策存在一定的冲突。实践中,地方政府和社会资本方以及金融机构对这种模式都比较谨慎,但由于地方政府稳增长的压力比较大,以及PPP的监管越来越严格,所以这种模式也有一定的需求和市场规模。不应简单否定F+EPC是一种可选择的模式,可以通过完善F+EPC政策,把其纳入PPP范畴。
“十四五”规划纲要提出,规范有序推进PPP。金永祥认为,经过前期政策调整后,PPP进入了成熟阶段,行稳致远。比如PPP政策将不再剧烈波动,PPP成为政府基建投融资的常态化工具之一,随着前期行政推动色彩的淡化,PPP的发展将回到市场逻辑。
王守清表示,PPP模式不可能再有前期大干快上的热潮,而是理性发展。由于前些年PPP项目大干快上,很多项目需要政府支付或补贴,一些项目原来实施方案不佳,或合同签得不完善,叠加PPP清理整顿、地方政府换届、各地审计口径不一等因素,项目争议越来越多。一些地方财力吃紧,难以及时支付项目费用或补贴,这些都值得重视。