近期雾霾频发,过高的颗粒悬浮物污染使得能见度下降,导致航班取消、高速公路被迫关闭等等,引发公众对治理雾霾的迫切呼吁。一些管理部门也做出了积极的回应和承诺。但笔者认为,管理部门的雾霾治理承诺要谨慎,因为发达国家空气污染治理的经验表明:无一例外地需要相当长时间。

发达国家治理空气污染的套路基本相似。其经验说明,雾霾可以治理,但各国治理的速度很不一样。其中,日本是空气污染治理速度最快的国家之一。日本空气污染在1964年达到高峰,1967年日本政府开始陆续颁布重要的防污治污法律条文,1972年日本空气污染水平开始出现明显下降,到1976年下降已很显著。但其治理严重空气污染取得显著成效的时间,也超过了10年。

日本在1960~1972年的经济快速增长期,能源消费快速增加,能源消费的增长高于GNP(国民生产总值)的增长。到1976年日本人口仅占全世界的3%,却消费了世界能源总量的6%,这方面与目前中国的状况相似。伴随着能源消费的大幅提高,日本空气污染经历了上世纪60年代“四日市哮喘”事件和70年代东京光化学烟雾事件的惨烈。日本的空气环保立法和严厉治理,也是经历了巨大污染损失和公众要求的直接结果。

那么,日本的治理过程和经验说明了什么?

首先,完善环境污染治理的立法花了很长时间。1968年日本出台《大气污染防治法》,之后几年先后三次对其进行修订,随后相继制定了二氧化硫的环境标准值,实施氮氧化物限排措施,出台《电力公司行业法》等近十部法律。2009年日本政府制定了最严格的PM2.5环境标准。目前日本已建立起完善的法律、空气质量标准和评估体系,为治理污染提供了基本保障。

其次,建立和完善环境污染治理的行政架构也花了较长时间。日本在1971年设立环境厅,2001年升级为环境省,目前已在全国范围内的都道府县、大市、政令市全部设立了环境行政机构,基本形成了全国性一体化的行政管理体系。此外,日本政府投入了大量财力进行环境治理,1970~1980年间,直接用于治理环境污染的财政预算增长了1.3倍。

再次,日本政府采取的一系列空气污染治理的严格措施,事实上经过相当长时间才见效,包括污染总量限排、调整能源结构、提高相对清洁能源如天然气的比例等。比如,采用污染总量限制之后,硫氧化物引起的空气污染才明显减少。

相比而言,中国目前的GDP单位能耗高于日本60年代的水平;中国2015年煤炭消费比重为65%,也远高于日本60年代的水平。因此,尽管技术进步,预期中国雾霾治理可以很快见效,仍然过于乐观。中国的雾霾与能源使用方式相关,但主要是与化石能源的消费量相关。技术进步使得改变能源使用方式相对容易,但减少化石能源的使用量,则需长期的努力。考虑到中国目前经济的发展水平和以煤炭为主的能源结构,笔者认为可在制定治理雾霾总体规划的基础上,实施一些具体有效的应对措施,可以加快中国雾霾治理的进程:

首先需要加快完善空气环保立法的速度,包括空气质量标准和评估标准,提高环境门槛,这是短期见效最快的措施,但需考虑雾霾治理成本对经济的影响,需要有经济发展阶段性的考虑。

其次是促进清洁能源替代化石能源,这也将增加经济发展成本,先易后难=尽可能减少成本,包括支持风能、太阳能等可再生能源的发展,鼓励页岩气、煤层气等非常规能源的开采、开发,扩大、加大清洁能源的使用,发展清洁燃煤技术,用电能替代直接燃煤的高污染能源利用方式。

再次是加快推进能源价格改革,尽可能将空气污染的外部性内部化,采用更加市场化的方法治理也可降低治理成本。需要尽快制定各类污染物总量排放限额,建立与排污权相关的交易和金融市场,实现碳氧化物、硫氧化物等污染物排放额度的交易。排污权交易通过设置污染物排放的总量标准,可以达到控制排污的总量目标,又允许具有排污权的企业交易排污额,通过市场机制降低雾霾整理成本。

第四是积极引导环保产业发展,加快淘汰落后过剩产能。可以通过政府财政政策引导,给予税收减免等措施来鼓励环境技术创新,引导资金流入环保行业,促进污染治理等行业的发展。根据日本的经验,发展环保行业,不仅能降低污染,还可以创造新的增长点。

(作者系厦门大学能源经济与能源政策协同创新中心主任)