美国国际贸易委员会(USITC)最近发布了一份报告,内容是关于前总统特朗普加征关税带来的经济影响。该委员会是联邦政府的一个准司法机构,具有独立性和非党派性质。

这份长达314页的报告基于经济数据、计量经济学模型的计算结果,以及有关各方的观点进行分析。去年7月,超过90个组织的代表在该委员会的听证会上发表证词。另外,委员会收到了195份书面意见。

委员会评估了两套关税的影响。第一套是根据1962年《贸易扩张法案》(Trade Expansion Act)的232条款,对美国进口的钢铁和铝加征关税。第二套则根据1974年《贸易法案》(Trade Act)的301条款,对从中国进口的各类商品加征关税。

特朗普政府以国家安全为由为第232条款关税进行辩护。其认为,钢铁和铝行业对美国的国家安全至关重要,而过量的进口正在损害这些行业。2018年3月,特朗普政府分别对进口的钢铁和铝加征25%和10%的关税。

澳大利亚、加拿大和墨西哥被免除缴纳第232条款规定的关税。包括欧盟成员国在内的其他一些国家的进口产品受到关税配额的限制,允许有限数量的进口产品免税进入美国。

正如你也许已经预料到的那样,加征关税后,美国的钢铁和铝进口量大幅下降。2017到2021年,美国钢铁进口量下降了17%,铝进口量下降了19%。

加征关税似乎促进了美国国内的生产扩张。2017至2021年,美国粗钢产量增长了5%,而成品钢产量基本持平。锻造铝和未锻造铝的产量分别增长了15%和13%。

2021年,美国钢铁行业的产能利用率上升至81%,为2007年以来的最高水平。根据美国商务部的数据,钢铁行业需要达到80%的产能利用率才能实现长期的财务可行。未锻造铝的产能利用率从2016至2017年的40%上升到2021年的55%。

如图1所示,进口减少和国内产量增加导致进口渗透率(进口量占美国消费量的比例)下降,降幅最大的是未锻造铝(10个百分点),最小的是锻造铝(4个百分点)。

图1:进口渗透率

美国钢铁和铝的价格比其他国家上涨得更快。2017年,美国热轧钢的价格比全球基准价格高出30%(图2)。在加征关税几个月后,其价格比全球基准价格高出70%。截至2021年第四季度,美国热轧钢的价格比世界基准价格高出130%。

图2:热轧钢价格(美元/吨)

铝价呈现出类似的走势,但没有钢价上涨得那么猛烈。到2021年第四季度,美国的铝价比全球基准价格高出25% (图3)。

图3:未锻造铝价格(美元/吨)

美国国际贸易委员会指出,除了232条款关税外,美国钢铁业和铝业还受到了几次冲击,从而影响了贸易、生产和价格,其中包括新冠疫情、供应链中断、反倾销和反补贴税、能源价格飙升以及俄乌冲突等。

美国国际贸易委员会使用计量经济学模型将关税影响与这些因素区分开来。美国国际贸易委员会的模型表明,232条款关税导致2018-2021年钢铁和铝产品的年平均进口量分别减少了24%和31%。

此外,据估计,受关税影响,进口钢铁和铝产品的价格分别上升了23%和8%。美国国内生产的钢铁和铝的价格则上升了约0.7%和0.9%。过去三年中,美国的钢铁和铝产值平均每年比没有关税的情况下高出15亿美元和13亿美元。

虽然关税对钢铁和铝生产商来说是件好事,但其他行业的生产商就没那么幸运了。钢材和铝材价格的上涨给其下游行业带来了更高的生产成本。由于成本上升,这些行业削减了生产规模。美国国际贸易委员会的模型显示,2018-2021年,这些行业的年均减产额为34亿美元。这意味着,由于下游行业的损失超过了钢铁和铝生产商的收益,232条款关税实际上每年带来了6亿美元的净成本。

特朗普政府在2018年7月至2019年9月期间分四批对来自中国的进口商品征收了一系列关税。特朗普政府为其行动辩称,中国在技术转让、知识产权和创新方面的长期做法给美国企业带来了不合理的负担。

截至2020年底,美国从中国进口的约一半商品被加征关税。图4显示了美国进口的那些适用301条款关税的商品。2017年,中国占这些进口商品价值的17%。到2021年,其份额下降到12%。

图4:适用于301条款关税的美国进口商品类别

美国国际贸易委员会发现,关税的成本被完全转嫁给了美国进口商。中国出口商维持了他们的价格,而美国进口商则通过减少利润和提高消费者或下游买家的价格来承担关税的成本。

美国国际贸易委员会并没有估计301条款关税对美国通货膨胀的总体影响。然而,其模型表明,自中国进口商品成本的增加与美国生产商提高的价格之间存在着强烈的相关性(图5)。

图5:2021年美国进口与国产商品价格

美国的贸易伙伴就232条款和301条款关税向世贸组织争端解决机制提起了诉讼。2020年9月,世贸组织专家组发现301条款关税的征收与美国在关贸总协定下的义务不相符。去年12月,专家组否定了美国实施232条款关税的理由(国家安全),指出这些关税并不是在战争或其他紧急情况下征收的。

美国已经对专家组的裁决提出了上诉。由于美国拒绝任命新成员,世贸组织上诉机构无法审理上诉。这意味着在可预见的未来,这些案件将会处于法律未决状态。

美国国际贸易委员会的分析表明,232条款关税导致了美国经济上的净损失以及价格越来越背离全球基准的美国钢铁和铝供应链。

在美国努力控制处于近几十年来高位的通胀之际,301条款关税引起了各类商品价格的上涨。虽然中国出口商品占美国市场的份额有所下滑,但对其他国家的出口却大幅增长(图6)。

也许最令人烦恼的是,美国征收这些关税的方式以及其对于世贸组织的态度扰乱了基于规则的全球贸易体系的运作。希望美国国际贸易委员会的报告能促使美国的政策制定者进行反思。

图6:中国对美国及其他国家的出口(12个月总和)

(本文题图来源:第一财经)

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文 |柯马克 第一财经研究院高级学术顾问

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